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审批流程过简
目前，各地监狱办理保外就医的依据，主要是1990年12月31日司法部、最高人民检察院、公安部联合发布的《罪犯保外就医执行办法》及其附件《罪犯保外就医疾病伤残范围》。
在杜立元看来，这个部门规章颁行二十多年，受当时立法水平所限，有些规定过于原则，缺乏操作性。而且，该办法未能与上位法紧密衔接，使保外就医在提请、鉴定、审批、移交、考察和监督环节上都存在问题。“根据《罪犯保外就医执行办法》规定，监狱讨论罪犯是否保外就医时，检察院(组)人员只是列席参加。”杜立元说，“上报罪犯保外就医的手续时，尽管将副本送给担负检察任务的派出机构，但仅是告知备案。”“从这一程序不难看出，对罪犯决定是否保外就医，监狱本身就有决定权，检察系统的监督权相当有限。”杜立元说。
这些问题已引起高层的重视。2013年1月1日起正式实施的新刑诉法对暂予监外执行决定程序进行了修改。第二百五十六条规定，决定或者批准暂予监外执行的机关应当将暂予监外执行决定抄送人民检察院。人民检察院认为暂予监外执行不当的，应当自接到通知之日起一个月以内将书面意见送交决定或者批准暂予监外执行的机关，决定或者批准暂予监外执行的机关接到人民检察院的书面意见后，应当立即对该决定进行重新核查。“新刑诉法出台后，一定程度上加强了检察机关对监狱系统批准暂予监外执行的制约，但缺乏明确的实施细则，效果有待观察。”杜立元说。
监督环节薄弱
从以往大量案例来看，违法保外就医乱象频生，除审批流程漏洞较多外，事后监督乏力，也是事实。“对于暂予监外执行的罪犯，根据《罪犯保外就医执行办法》第十条规定，‘由取保人领回到当地公安机关报到。’然而，保外就医是一项严肃的执法活动，在当地公安机关尚未接收的情况下，将管理权完全交给取保人，容易造成管理上的脱节，使罪犯处于漏管状态。”杜立元说。
山东省成武县人民检察院检察官吴三军对保外就医监督薄弱感触颇深。“根据法律规定，法院决定保外就医或在刑罚执行过程中需要保外就医，应将《暂行监外执行决定书》抄送检察院和罪犯居住地的公安机关。但在实践中，决定机关却很少与罪犯居住地的公安机关联系，被决定保外就医的罪犯出监后，又不主动到派出所报到，罪犯释放后很容易脱管。”“按照规定，保外就医人员疾病痊愈刑期尚未满的应当及时收监，但实践中公安机关限于人手少，难以对此定期不定期进行复查，一些罪犯虽已痊愈，却难以收监。”吴三军说。“‘取保’是罪犯保外就医工作中的必备环节。”在麻国安看来，“我国刑诉法对服刑罪犯保外就医是否需要保证人、保证人的条件与义务及法律责任均没有作出规定。”“由于法律对未尽义务的取保人，并没有规定相应的法律责任，这导致了实践中有相当一部分取保人只保不管，使保外就医罪犯失去制约。”麻国安说。
如何扎紧篱笆
多位受访专家认为，要抑制违规保外就医现象的发生，必须不断健全和完善相关的法律制度。
“保外就医在执行过程中，遇到两个比较突出的问题。”潘开元说，“一是1990年制定的《罪犯保外就医执行办法》，已使用20多年，已不适应形势需要。二是《罪犯保外就医执行办法》是由司法部、最高人民检察院、公安部签发，其中缺少了最高人民法院，执行起来部门之间的操作标准和衔接上容易遇到障碍。”
针对保外就医执行中存在的问题，麻国安认为，除了进一步推动司法公开外，检察机关、公安机关和司法行政机关要定期或不定期召开联席会议，互通信息，对存在的问题及时沟通，协商解决，密切配合，防止脱管漏管现象发生。
“应做到将相关裁定文书在网上公开，增加一个公示环节，对拟保外就医的罪犯进行公示，以便公众和检察机关进行监督。”麻国安说，“有条件的监狱和公安机关，应该充分利用现代科技手段，将保外就医纳入微机管理，与派驻检察机关微机联网，实行动态管理和动态监督。一旦发现不再符合保外就医条件，要及时对罪犯进行收监处理。”
“加大事后惩戒力度，凡是参与合谋骗取保外就医的人员，均以律治罪，加大违法犯罪的成本。”麻国安建议。
“应当建立鉴定医师准入制度和从业医师培训制度，完善违法鉴定刑事追责制度，将伪证罪的适用范围扩大到审判以后的阶段。”杜立元建议。
在杜立元看来，从长远计，有必要将保外就医的批准程序由现行的行政程序改成司法程序，变由监狱单方面决定为由中立的法院来裁决。在执行和监督程序上，切实加强检察院的监督权，从而有效堵住保外就医这条罪犯逍遥“狱”外的渠道。 (《瞭望》新闻周刊)
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发表于 2014-2-8 22:32:53
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