美国利益集团施压人民币升值的路径分析

　　(四)美国行政部门的态度

　　改变现状政策利益集团对总统和行政部门的游说活动引起了广泛关注，美国国内形成了要求人民币升值的舆论。美国行政机构，无论是总统本人，还是财政部、商务部、美国贸易代表办公室，都感受到了这种压力。无论是布什政府时期还是奥巴马政府执政以来，美国行政机构都将解决人民币汇率问题作为政府的优先目标之一，最明显的标志就是把汇率议题纳入中美战略经济对话或中美战略与经济对话中去。

　　此外，总统本人及主要行政机构负责人均表态要解决中国的人民币汇率问题。在布什政府时期，2003年9月1日，布什总统在俄亥俄州发表劳工节演说，对美国几百万制造业岗位丧失表示痛心，对“中国的不公平汇率政策”表示不满，发誓创造一个公平的贸易环境。2003年9月8日，财政部长斯诺也表示，要采取措施迫使亚洲国家停止所谓的“货币操纵”行为。

　　奥巴马执政以来，他本人及其内阁成员也均表态要解决这一问题。2010年6月23日，美国参议院财政委员会就中美经贸关系举行听证会，商务部长骆家辉称人民币仍被低估，需要进一步升值。同年9月26日，美国财政部负责国际事务的副部长莱尔•布雷纳德( Lael Brainard)在访问北京时也表示，美国希望中美能够在接下来的几周或几个月的时间里，就人民币汇率问题取得进展，奥巴马总统和财政部与筹款委员会的目标是一致的，即支持人民币汇率随市场需求波动。

　　三、美国利益集团施压人民币升值的立法表达

　　改变现状政策利益集团施压人民币升值的第二个路径就是立法表达。如果利益集团能够将其偏好的政策以立法的形式加以确认，这无疑是对其利益的最完美保护。要实现这一目标，利益集团必须在国会形成支持其政策偏好的大多数集团，否则其偏好的提案不可能获得通过。因此，接近立法者(国会议员)是利益集团议会表达的最基本策略。在政治学中一般用游说这个词表达这一影响过程。为了使游说获得成功，利益集团往往需要三种类型的游说者：“联络人”、“信息人”和“监督人”。联络人的任务就是与立法者建立良好的关系，使立法者能够基于这种个人关系为该利益集团的问题说话，从而达到促进利益集团利益的目标;信息人的工作任务在于制造公众舆论或在立法听证会做支持自己集团议题的听证，使得社会舆论偏向于他们的政策选择，从而给立法者施加决策压力;监督人的工作就是紧紧跟踪立法中正在发生的事情，当时机成熟时，提醒自己的集团采取行动。在人民币汇率议题上，美国改变现状政策利益集团承担的就是上述三种角色。

　　(一)美国国会制定汇率和贸易政策的法律依据

　　美国国会所拥有的立法权力是利益集团立法表达的根本动因。根据《美国宪法》第1条第1款：“本宪法授予的全部立法权，属于由参议院和众议院组成的合众国国会”，国会拥有立法权。美国国会在货币和贸易方面的管理职责，首先源于其宪法地位。

　　就货币管理立法而言，《美国宪法》第1条第8款规定：“美国国会有权铸造货币，有权管理货币的价值和外国的货币，制定度量衡。”尽管《美国宪法》中没有明确提到汇率制定权限，而把一切有关货币的权利笼统授予国会，国会对美国汇率政策的制定权仍然来源于宪法第1条第8款，因而是引申的权利。在贸易立法方面，《美国宪法》则明确把关税制定权、征收权及商业管制权授予国会。其中，征收权允许国会在全美国统一征收进口税，商业管制权就是著名的“休眠商业条款”( dormant commerce clause)。该条款主要包括两个方面内容：其一是授予国会州际贸易管制权;其二是授予国会对外贸易管制权。

　　具体而言，关税制定权、征收权由《美国宪法》第1条第8款第1项予以规定，即国会有权“规定和征收直接税、进口税、捐税和其他税，以偿付国债、提供合众国共同防务和公共福利，但一切进口、捐税和其他税应全国统一”。商业管制权由以下条款予以规定：《美国宪法》第1条第8款第3项规定，国会有权“管制同外国的、各州之间的和同印第安部落的商业”;第1条第7款第1项规定，“所有征税议案应首先在众议院提出，但参议院得像对其他议案一样，提出或同意修正案”;第1条第9款第5项规定，“对于从任何一州输出的货物，不得征收税金或关税”。

　　(二)立法表达的目标

　　改变现状政策利益集团立法表达的目标：通过接近国会参、众两院议员，将自身的人民币汇率政策偏好传达给议员，促使议员提出有关根据汇率操纵国的汇率低估程度征收关税的法律议案，为行政机关执法提供法律依据。从后文表-4中改变现状政策利益集团积极支持国会议员不断提出相关议案的行动中，我们可以推断出这一目标。这是一种典型的以关税应对所谓出口补贴的做法，以弥补美国国内制造业集团对外宣称的所谓因汇率低估造成的竞争力损失。

　　(三)立法表达的基本策略

　　为了使议会表达具有成效，利益集团必须运用多种策略影响议员决策。这些策略分为直接游说和间接游说两种，直接游说是利益集团及其说客通过面谈、信件等方式向议员表达自己的想法和主张，间接游说是利益集团利用自身所代表的选民、社会舆论、结盟等方式游说国会议员，使其偏好自身汇率政策选择。

　　1.直接游说

　　利益集团影响议员决策的直接游说手段主要有两种：一是通过信件等方式向国会议员表达自身观点和主张;二是出席国会委员会、小组委员会的听证会，表达自身的观点和主张，以求说服议员支持特定议案。表一3就是改变现状政策利益集团2003-2010年间直接游说国会议员的部分情况。

　　表.3 2003-2010年美国改变现状政策利益集团游说国会议员的部分情况

　　时间 游说对象 游说方式 游说集团 游说内容

　　2003年9月25日 美中经济安全评估委员会 国会听证会作证 劳联-产联 指责中国低估人民币汇率达40%以促进出口的做法违反了世界贸易组织的规则;敦促政府采取包括向世界贸易组织提起诉讼在内的一切手段解决

　　2005年2月3-5日 美中经济安全评估委员会 国会听证会作证 中国货币联盟 人民币被低估是美国同中国巨额贸易逆差非常重要的原因，亟待解决

　　2005年4月14日 众议院筹款委员会 国会听证会作证 全国制造商协会 表示同中国的低工资竞争已经很难，再加上不公平的贸易行为，简直就是不可能

　　2005年11月29日 众议院 信件 劳联-产联 敦促众议院支持《2005年中国货币法案》

　　2007年1月30日 瑞恩、亨特 信件 中国货币联盟 感谢两位议员对中国货币行为的长期关注，支持两位议员发起的《2007年公平货币法案》

　　2007年10月26日 参议院制造业特别工作小组 国会听证会作证 中国货币联盟 指责中国操纵人民币汇率行为，要求国会采取特定行动应对危机

　　2010年4月22日 参议院财政委员会 国会听证会作证 公平货币联盟 说明中国汇率政策与中美贸易不平衡的关系，指责中国的汇率操纵行为

　　2010年11月16日 参议员 信件 劳联-产联 要求参议员支持众议院通过的《货币改革公平贸易法》

　　2.间接游说

　　利益集团影响议员决策的间接手段主要有三种：

　　(1)舆论宣传，动员公众施压。利益集团经常利用新闻发布会、报刊、网络、电视宣传自己的主张，使其得到公众的认可，减少自身立法目标遭受公众反对的可能性。如2005年5月3日，中国货币联盟组织了一次午餐会，与会者有国会议员亨特、瑞恩、中国货币联盟律师奎斯特、美国有线电视新闻网( CNN)记者卢多斯(Lou Dobbs)、众议院军事委员会委员斯特纳( Eric Sterner)、美中经济安全评估委员会委员姆洛伊(Patrick A.Mulloy)等人，主要目的是介绍《2005年中国货币法案》(H.R.1498)，宣传这一法案对解决中国货币操纵行为的重要意义。

　　(2)通过所在选区选民向议员开展游说。改变现状政策利益集团积极动员选民或会员通过电话、电报、信函、电子邮件或者与议员直接会面的方式，宣传其主张，对议员形成强大压力。2005年5月2日，全国制造商协会发出了“中国货币操纵必须停止”的呼吁，要求美国政府促使中国停止“货币操纵”，支持参众两院分别提出的旨在对非市场经济国家征收报复性关税的《停止海外补贴法案》(H.R.1216，S.593)，并公布免费电话号码，邀请企业及个人支持他们的行动，呼吁选民与其议员联系，推动他们为此问题而努力。

　　(3)结成联盟，扩大对国会议员的影响力。为了增强影响，壮大声势，全国制造商协会、劳联一产联、中国货币联盟和公平货币联盟结成了一个利益共同体，共同游说国会议员。

　　(四)美国立法部门的态度

　　在改变现状政策利益集团的积极游说下，美国一些国会议员积极行动，不断提出有关应对贸易伙伴国(主要指中国)低估汇率获取不公平竞争优势的议案。表-4就是2003-2011年美国国会提出的一些关于解决所谓的贸易伙伴国对本国汇率进行操纵的不公平贸易行为(包括所谓的人民币汇率操纵行为)的主要议案。

　　尽管这些议案中还没有一个经国会两院通过后被总统批准为法律，但这些行为无疑对美国行政部门施加了很大压力。如果行政部门对这些行为视而不见，很有可能促使国会采取进一步的立法行动。

　　表-4 2003-2011年美国国会针对人民币汇率提出的主要议案情况

　　国会年度 议案或决议名称 发起人 支持议案或决议的利益集团

　　第108届国会(2003-2004) 《关于鼓励中国形成基于市场为基础的汇率机制和履行其国际贸易协议承诺的决议》(To Encourage the People`s Republic of China to Es-tahlish a Market-based Valuation of the Yuan and-l to Fulf`ill Its Commitments under Internation-al Trade Agreements)(S.RES. 219) 格雷厄姆 全国制造商协会、健全美元联盟、劳联—产联、中国货币联盟

　　第109届国会(2005-2006) 《在同中国就低估的人民币汇率议题的谈判没有成功的情况下授权政府采取合适行动》( To Authorize Appropriate Action If the Negotia-tions with the People`s Repuhlic, of China Re-garding China`s Undervalued Currency Are NotSuccessful)(S.295)《2005年中国货币法案》(The Chinese Curren-cy Act of 2005)(H.R.1498)《停止海外补贴法案》( Stopping Overseas Sub-sidies Act)( H.R.1216)《停止海外补贴法案》( Stopping Overseas Sub-sidies Act)(S.593) 舒默、格雷厄姆 瑞恩、亨特 英格里希、戴维斯 柯林斯、贝尔 全国制造商协会、健全美元联盟、劳联—产联、中国货币联盟

　　第110届国会(2007-2008) 《2007年公平货币法案》(The Fair Currency Act of 2007)fH.R.782) 瑞恩、亨特 中国货币联盟、健全美元联盟、美国商业和工业委员会

　　第111届国会(2009-2010) 《2010货币汇率监督法》(The Currency Ex-change Rate Oversight Act of 2010)(S.3134) 格雷厄姆、舒默、丝塔诺 《2010货币改革公平贸易法》(The Currency Reform for Fair Trade Act of 2010)(S.1027) 斯塔诺、贝宁 《2010货币改革公平贸易法》(The Currency Reform for Fair Trade Act of 2010)( H.R.2378) 瑞恩、默菲 全国制造商协会、健全美元联盟、劳联—产联、公平货币联盟

　　第112届国会(2011-2012) 《2011货币改革公平贸易法》(The Currency Reform for Fair Trade Act of 2011)(H.R.639) 列文等 《2011货币改革公平贸易法》(The Currency Reform for Fair Trade Act of 2011)f S.328) 布朗、斯诺 全国制造商协会、健全美元联盟、劳联—产联、公平货币联盟

　　从这些议案所涉及的内容来看，其主要目的有两个：一是向中国政府传递人民币汇率应该升值、政府应该放弃对人民币汇率的人为干预，否则美国将对来自中国的进口商品征收反补贴关税。如2005年4月6日，参议员舒默和格雷厄姆在第109届国会提出的《在同中国就低估的人民币汇率议题的谈判没有成功的情况下授权政府采取合适行动》(S.295)，要求中国在6个月内提高人民币兑美元的汇率，否则将对出口到美国的所有中国内地产品征收27. 5%的关税。众议员亨特(Duncan Hunt-er)与瑞恩(Tim Ryan)于2005年4月7日提出的《2005年中国货币法案》(H.R.1498)，也包含相应内容。这两个法案主要是以立法形式向中国政府施加压力，迫使中国政府改变人民币紧盯美元的固定汇率政策，以解决美中贸易严重失衡的局面。二是施压美国行政部门积极与中国政府协商解决这一问题。如南卡罗来纳州参议员格雷厄姆( Lindsey Graham)与其他7名两党参议员在第108届国会提出的《关于鼓励中国形成基于市场为基础的汇率机制和履行其国际贸易协议承诺的决议》(2003年9月26日获得参议院一致通过)，这一决议案的主要内容就是责成美国行政部门主动出击，解决人民币汇率低估问题。

　　四、美国利益集团施压人民币升值的司法表达

　　改变现状政策利益集团施压人民币升值的第三个路径就是司法表达。利益集团可以借助美国法院的司法判决和最高法院的司法审查权，来向中国政府施压人民币升值。

　　(一)美国法院司法审查的法律依据

　　就人民币汇率问题而言，改变现状政策利益集团可以求助的美国法院主要是最高法院和美国国际贸易法院。根据《美国宪法》有关规定和1789年的《司法条例》，最高法院于1790年成立，设在华盛顿特区。最高法院的管辖权包括第一审管辖权和上诉审管辖权。美国国际贸易法院成立于1956年，其权力相当于地区法院，其司法管辖权主要包括：因联邦贸易进口纠纷而导致以美国为被告的民事案件;有关反倾销、反补贴和补偿责任的案件等。

　　美国法院进行司法审查的法律依据主要是《美国宪法》和国内贸易法。《美国宪法》第3条第1款规定，“合众国的司法权，属于最高法院和国会随时下令设立的下级法院”，美国法院拥有宪法赋予的司法权。《美国宪法》第3条第2款第1项则明确了司法权的适用范围，“由于本宪法、合众国法律和根据合众国权力已缔结或将缔结的条约而产生的有关普通法和衡平法的一切案件……一州或其公民同外国或外国公民或臣民之间的诉讼”。美国最高法院还掌握着“司法审查权”，这种权力并非宪法所规定，而是最高法院根据它对宪法的解释得出的一种理论。

　　(二)利益集团司法表达的目标

　　改变现状政策利益集团司法表达的目标：希望通过法院的支持性判决，将中国政府的人民币汇率政策视为一种对出口企业的补贴行为，对来自中国大陆的有关产品征收反倾销和反补贴税，从而间接提高美国国内制造业产品的市场竞争力。

　　(三)利益集团司法表达的策略

　　改变现状政策利益集团司法表达的策略为：鼓动美国企业在对华反倾销和反补贴的诉讼中，增加“人民币汇率操纵而导致补贴”的诉求，借助法院的司法判决或最高法院的司法解释权，迫使中国政府改变人民币汇率政策。在人民币汇率问题上，改变现状政策利益集团把中国政府的人民币汇率政策视为一种对出口企业的补贴行为，积极鼓励受到中国汇率政策影响的美国企业向美国商务部和美国国际贸易委员会提出请求，对来自中国大陆的有关产品征收反倾销和反补贴税，以企业诉讼企业的形式挑战人民币汇率政策，间接对中美两国行政部门施压。如果商务部不作为，那么企业可以向美国国际贸易法院申诉，状告商务部的不作为行为。如2009年美国Nucor公司告美国商务部拒绝就人民币汇率补贴展开调查案，就是这样一个典型的司法表达现象。

　　(四)美国司法部门的态度

　　美国司法部门并不能直接影响中国政府的人民币汇率政策，它只能对美国企业状告美国行政部门的申诉案件进行判决，从而影响其他企业的类似行为，并进而间接影响中国政府的人民币汇率政策。从目前来看，改变现状政策利益集团采用这种表达方式的行为很少见，且在这方面还没有支持性的法院判决产生，但不能排除今后这种判例越来越多的可能性。一旦某一企业在这方面诉讼成功，就会成为先决判例被各企业效仿，大大增加美国商务部对中国出口商品因“人民币汇率操纵而导致补贴”的反补贴调查。我们必须及早采取措施应对这一发展趋势。考虑到当前美国司法部门所接手的此种案例并不常见，还没有做出支持企业相关诉讼请求的判决，其态度还不明朗，本文对此只稍加提及。

　　五、结 语

　　在过去的十年，随着中美经济相互依存程度的加深，人民币汇率政策一直是中美经济外交的核心议题之一。为了弥补和解决双方分歧.无论是在中美战略经济对话还是中美战略与经济对话中，双方都围绕此问题进行了大量沟通与协调工作。在外来压力下，中国政府重启了人民币汇率形成机制改革。综观这一历史进程，在经济相互依赖形势下，人民币汇率议题的地位凸显缘于美国国内改变现状政策利益集团的利益表达实践，其根本原因在于这一时期美国国内制造业企业所面临的发展困境。正是美国国内的经济和就业压力引发了这一长久的政治表达实践。因为人民币汇率主要是美元与人民币之间的兑换比率，它决定着中美两国间商品和劳务的相对价格，并进而影响到美国制造业的产出和就业水平。可见，任何政治表达活动均有着自身的经济基础。

　　利益集团的汇率政策偏好只有上升为国家政府的汇率政策偏好才能实现自身的目标。美国的基本政治制度，尤其是三权分立和权力制衡、选举制这两个制度决定了利益集团传导政策偏好的表达机制有三种：一是通过行政机关表达;二是通过国会表达;三是通过司法机关进行表达。根据《美国宪法》，国会拥有立法权，行政部门拥有行政权。因而，国会在人民币汇率政策上的态度最终决定着美国政府的人民币汇率政策输出结果。但总统拥有的议案否决权表明，国会在制定有关议案时，必须考虑行政部门在人民币汇率政策问题上的意见。回顾过去十年的实践，行政表达和立法表达是美国改变现状政策利益集团施压人民币升值的主要路径。由于司法部门掌握着司法解释权，利益集团也正尝试借助司法表达这一途径实现其目标。尽管这一方式不是利益集团利益表达的主导方式，但我们必须正视其最新发展情况。

　　为有效应对美国利益集团施加的人民币升值压力，我们必须采取多渠道、多方式来予以化解。其中，最为重要的是防止美国国会制定相关法律议案。美国国会的人民币汇率政策由国会议员的偏好决定。要形成一种政策输出，任何议案都必须获得大多数议员的支持。在人民币汇率议题上，美国利益集团分裂为两大阵营：一方是以美国制造业协会和劳联一产联等为代表的改变现状政策利益集团，主要代表美国国内制造业中小企业及其工人的利益;另一方是以美国商会、企业界圆桌会议等为代表的维持现状政策利益集团，主要代表美国金融业集团和跨国制造业集团的利益。代表改变现状政策利益集团的议员与代表维持现状政策利益集团的议员之间的权力结构，决定了美国国会的人民币汇率政策输出结果。因此，要避免立法压力，我们必须在国会内部寻求建立一种改变现状与维持现状政策利益集团代表之间的权力均势结构。其次，我们要加强与美国行政部门的沟通与协调，利用现有的经济合作机制加强对话，将汇率议题与其他经济合作议题相联系，扩大合作收益，提高不合作的成本，强化相互间的均衡性依赖，以自身的经济发展带动美国相关产业发展，创造一种互利共赢的合作局面，为政治解决人民币汇率问题提供坚实的经济基础。此外，我们也要未雨绸缪，帮助企业积极应对美国企业借助司法路径发起的挑战。当然，要从根本上解决人民币汇率升值压力，最基本的一点是我们要主动进行人民币汇率形成机制改革，建立一个以市场为基础的人民币汇率形成机制。否则，美国改变现状政策利益集团的施压行为不会中止，我们解决美国利益集团施压人民币升值压力的任务仍将任重而道远。