| 第五章 抓住“绿色”机遇 考虑到中国过去和当前的经济增长模式从环境角度看是不可持续的，中国政府在“十二五”规划中提出了绿色发展的新模式。该规划强调要保持经济持续快速发展，同时还制定了能源效率、自然资源管理以及环境可持续性发展的宏伟目标。这种模式与本研究中提出的绿色发展概念是一致的，即经济增长摆脱对资源使用、碳排放和环境破坏的过度依赖，通过建立新的产品市场，技术、投资和改变消费行为来推动增长。 1、为什么需要绿色发展战略？ 从国内和国际视角看，中国都应该重视绿色发展，原因包括如下几个方面： 第一，新的技术机遇使得绿色发展不仅有可能成为现实而且使其成为经济增长的潜在推动力。绿色发展如果取得成功，它将能够创造新的创业机会、刺激技术创新并有可能使中国的朝阳产业具备全球竞争力。 第二，绿色发展能够提升中国经济增长的质量，更不用说拉动增长。举例来说，减少化石燃料的生产和使用会大大降低空气和水污染、水资源短缺和土地沉降对健康造成的损害。在过去的十年，中国治理环境恶化与资源枯竭的成本占 GDP 的比重接近 10%——空气污染占6.5% ，水污染2.1% ，土壤退化1.1%。虽然空气污染水平一直保持持续下降的趋势，但随着人口年龄、城市人口以及城市收入的增长，因污染导致的疾病的治疗成本不断攀升。 第三，绿色发展有助于解决一系列特定行业问题，如能源安全、城市宜居性、农业产出和基础设施约束。能源消耗的快速增长使国内供电紧张，推高了煤炭价格，增加了中国对能源进口的依赖。如果相关政策不变，至2030 年中国必须进口75%的石油和50%的天然气需求（中国将成为世界最大石油进口国）。对土地的有效利用和良好管理有助于缓解城市拥堵和扩张问题。能源效率的提高也能够减轻基础设施约束，尤其是在解决煤炭问题方面作用更为明显。 第四，考虑到商品价格的上升和波动，降低生产活动的资源密集度将会提升中国的国际竞争力，并能够在一定程度上使国内价格免受国际价格波动的影响。 第五，虽然中国的绿色发展战略主要基于国内因素考虑，但它也能够为解决全球气候变暖问题做出重要贡献。中国是当前全球最大的能源消费国和二氧化碳排放国，尽管它的累积排放量远低于美国。中国的年人均排放量已经超过了全球平均水平并继续保持快速增长。而且，中国或将是受气候变化影响最为严重的几个国家之一。大力实施绿色发展战略不仅有利于中国的利益，而且还有助于全球减排和缓解气候变化的努力。努力。 2.让绿色发展成为增长源泉之一 绿色发展可以作为推动增长的驱动力。第一，传统行业的“绿化”建设。应用现有的大量常规技术和管理模式可以减少能源使用和排放量，提高企业盈利水平。虽然传统行业的“绿化”建设看起来或许不及发展尖端新技术那般具有显著的革命性意义，但显然，在信息和资本的支持下，许多节能投资也能够产生好的成本效益，创造很高的经济效益。 第二，新兴绿色产业，包括太阳能和风能产业，以及一些上下游产业，如相关设备制造业和电动车行业的发展都能够推动增长。更广泛地说，在创新和研究的支持下，新市场和激励机制将能够推动新的低碳、节能和环保技术、商品以出口的发展。此外，公众意识增强将有助于消费需求向绿色产品转移。 第三，随着新的绿色产品市场的形成和消费偏好的改变，服务业将扩展。服务业的拓展不仅有助于降低经济的碳排放强度，而且也可能形成专门用于支持绿色发展的专业化服务，比如生态系统服务、碳资产管理服务、碳交易以及合同能源管理。 第四，根据对气候变化对农业、地势低的沿海地区和易受极端气候影响地区的影响的预测，绿色发展能够推动可持续增长和发展，降低气候相关的风险和增强投资者与消费者信心。国际经验表明，预防性措施远比重建和恢复之类的事后措施更具成本效益。 3.中国在推进绿色发展方面的诸多优势 在过去的二十年，按一些指标的衡量，中国的增长质量获得了提高，尽管它还有很长的路要走。例如，虽然中国的能源效率提高速度较其他任何国家都快，但它仍是世界上能源使用效率最差的国家之一。 自1990 年以来，化石燃料在中国能源构成中的比例呈下降趋势，但与发达国家相比比例仍然较高。中国能源研究开支占GDP 的比重是世界最高的，这些开支似乎也起到了效果。中国在提高燃煤发电厂效率发面取得了显著进步，而且它的可再生能源发电装机容量为世界最大。在水力发电领域，中国处于领先地位，而且自2005 年以来，中国的风力发电量也实现每年翻番，此外，中国已经成为世界上最大的太阳能电池板制造者。 进一步说来，中国凭借自身的诸多优点和优势能够继续保持进步。第一，中国领导层已对绿色发展达成了共识，而且政府具备很强的执行能力；第二，中国城市化率相对较低，投资占GDP 比重较高，这使得资本存量能够迅速周转，新旧技术更替的速度也比较快，因此能够避免与旧建筑物和老化基础设施相关的锁定成本；第三，作为绿色产业和技术的新参与者，中国可以迅速达到当前发达国家的能力水平；第四，中国庞大的国内市场有利于其快速实现规模经济；第五，中国劳动力受教育水平不断提高，这为其提供了大量的技术人才，再加之与外国建立合作伙伴关系以及适当的政策和机构引导，中国的创新步伐将加速；最后，中国具备丰富的风能、太阳能、生物气体和页岩气资源，这使得其在减少对化石燃料的依赖和提高能源安全上可以有很多选择。 4.中国在绿色发展道路上面临的障碍 虽然中国具有很多优势有助于其落实绿色发展战略，但仍需克服许多障碍和困难。中国在实施绿色发展战略时面临的最重要障碍就是能源、水、原材料和自然资源的价格问题，目前出现了不同程度的扭曲，既不能反映它们的使用导致的负外部性也不能反映出它们真正的稀缺价值。这样的结果导致生产占用资源强度高，并进而引起资源浪费和污染问题。第二个相关障碍是在处理环境和自然资源管理问题时过度依赖行政机制。由于缺乏市场化机制，政府被迫作决定，但往往看起来武断有时甚至是力度过大。同时，其他一些关于环境保护的财政和管理激励措施要么薄弱要么就是实施力度不够，因此污染依然严重、温室气体排放始终降不下来。 此外，绿色发展战略还将面临政府内部实施和激励措施方面的约束。面临从现有增长、出口和投资模式中收益的企业和员工的反对。发展绿色战略需要许多政府部门和机构之间相互协调，这将影响各部门和机构在决策时的自由裁量权，因而可能会遭到一些部门和机构的反对。而且，虽然开展绿色发展战略能够带来可观的长期利益，但在短期它会与一些经济目标产生冲突，例如在实现五年计划的就业和工业目标方面。要解决这些冲突问题，就需要开展职业再训练和技能发展项目，制定类似政策帮助顺利地调整至新的绿色发展模式，而且还需要来自最高层明确而强有力的领导。 5、改革建议 经济活动避免不了外部效应和市场失灵，这就需要政府通过市场和非市场政策工具进行干预。为了推动绿色发展和控制环境恶化与碳排放，政府必须干预以确保经济和环保有效市场能够充分发挥作用。基于这项原则，中国要推动绿色发展将涉及如下五个独立而又相协调的政策杠杆：建立长期市场激励机制、鼓励企业和家庭“走上绿色环保之路”；制定并落实良好的规章制度以便在市场激励机制无法作用的情况下改变行为有据可依；设立公共投资用以传输主要高正外部性的环境产品服务和支持气候风险管理；增强地方政府机构以及建立安全社保网络、缓解绿色发展改革对某些特定领域和群体造成的短期负面影响。 长期市场激励 实施市场激励的一个关键目标是发挥中国私营行业和国企的创造力与创业活力，保护环境，使这些企业成为世界级的创新者和竞争者，使中国的绿色产业成为增长的重要来源。此外，市场激励也是提高效率的最好方式，就绿色发展而论，这里的效率不仅包括金融效率还包括资源使用效率以及环境风险降低效率。 迄今为止，中国主要运用法律和法规来实现环保和减排目标。老化电厂退役、污染工厂关闭，这些措施对于改善空气质量有所帮助。但是，随着中国经济规模加大，复杂性和环境挑战增强，这种方式的不足之处将更加明显的体现出来。政府应该转而考虑以市场为基础的手段，如税收、收费、排污权交易、用地指标交易和环保生态标签等。对退化的生态系统进行修复是必要的，尤其是要加大在贫困和具有重要生态意义的农村地区（如上游流域和下游冲积平原）实施生态服务补偿计划。 最好的办法是，首先要确保产品和服务的市场价格能够反映生产和消费的真实成本。例如，石油、水、煤炭和其他自然资源的价格应该包括反映这些资源的使用造成的社会和环境成本的税款。其他一些辅助性的措施包括取消直接和间接补贴，提高污染税，取消高污染、高排放。资源密集型产业的出口退税。采矿企业，无论国企还是私企，都应该对使用国家矿产资源交纳使用费。这些措施，再加上“谁污染谁买单”原则的执行，将有助于使企业污染成本内部化，并真实反映资源的稀缺性以及这些企业在国内和国际市场上的实际竞争力。 这种“无遗憾”政策不仅有助于提高效率，同时它还支持可持续增长。但中国的绿色发展战略有一个更高的目标，就是使绿色产业成为增长的一个来源。为了实现这一目标，应用绿色技术的产业应该向私营企业和外资企业开放，让它们能够在公平竞争环境下展开竞争。公共投资应该集中用于公共产品和服务，如基础研究、基础设施（如智能电网）以及建立支持私营企业和外资发展的环境，如简化投资和版权审批，迅速认可新技术和新产品等。 创新对于推动绿色增长是绝对必要的，因此，政府应该允许新市场进入者以及创新型企业引进高素质人才，为创新培养条件。新市场进入者能够刺激竞争与创新，比如电动车生产不应该仅依赖于传统汽车制造商。一旦这种公共政策在某一绿色行业刺激了私营行业的发展，关注点就可以转移至下一个先锋产业。通过这样的方式，国家投资将能够在推动私营行业技术创新方面发挥重要作用。另一方面，国企尤其是享有垄断地位的国企，它们能够得到隐性或显性补贴，抑或是能够从政府相关决策中收益，应该实施改革措施使它们能够更多地参与竞争，利用所掌握的创新资源推动绿色发展。 在发展绿色产业的早期阶段，政府应该抱着“放水养鱼”的心态。在绿色企业的形成时期，政府可以为它们提供临时减税、财政补贴、划拨用地优惠政策以及低于市场水平的融资。然而，一旦这些企业站稳脚跟，这样的政策优惠就必须撤销。同时，如果这些企业显然不能形成国际竞争力，这种财政支持也应该取消。 鉴于全球对缓解气候变化的努力，中国要建立其全球绿色技术领导人的地位，最有效的方法就是实施严格、有效的政策，减少温室气体排放，使企业的碳排放成本内部化。通过多样化的市场机制，如碳交易、碳燃料税、技术标准以及地区性碳合作伙伴关系，落实严格的碳减排政策，这样一种方式可以为推动绿色技术创新提供强大的动力。反过来，绿色创新又有助于改善环境质量，降低经济成本和推动综合增长。 制定并落实良好的规章制度 只要主管部门能够有效监管和确保管理对象遵守法规，规章制度就能够成为市场激励的重要辅助，推动绿色发展。改善法规的一个重要的领域就是建立严格的环境和排放技术标准，从而规范行为，为绿色技术创造市场激励。汽车产业就是一个很好的例子，可以就耗油量制定相关标准。另一个重要领域是电器和照明行业，该行业的能效新标准能够产生直接且普遍的影响尤其是考虑到城市建设的规模不断扩大。第三个领域是为广泛适应各种气候条件的绿色建筑、城市规划和交通运输等制定国家标准，以避免碳足迹被“锁定”。政府可以通过更严格的检查和以市场为基础的激励措施（如防洪要求或遵守能效标准的保险条款）来提高管理对象对法规的遵守程度。第四个领域是为绿色产品、服务和技术建立绿色标签和标准，便于消费者识别和了解。第五个领域是制定循环利用指导原则，从源头上减少垃圾数量，降低对城市垃圾填埋场或者焚烧炉的新增需求。政府也可以通过改变自身行为的方式彰显对环境目标的严肃态度。其中最重要和最普遍的做法是政府采购引进绿色标准，中国每年在这方面的开支大约为 1 万亿元人民币，这样做能够为绿色产品开辟巨大市场，并拉动相关产业的强劲增长。 公共投资 虽然发展绿色产业和技术所需的新投资大部分将来源于企业，但一个稳定的绿色发展战略还需要在政府现有的巨额投资基础上进行更多的公共投资。中国用于治理工业污染的年投资额与欧洲大致相当，但它用于环保活动的总开支占 GDP 的比重比欧洲的比重低 0.3% －1.1%。 为了在较长时期内改善环境质量，中国在环境方面的政府开支占GDP 的比重应该比当前水平至少高半个百分点。政府不仅应该在减少污染和垃圾上集中增加投资，而且应该投资更多资金用于保护和恢复生态系统、水、土壤的良好状况，降低洪灾的潜在危害。其他国家的经验表明，这样的支出具有极高的经济回报率。因此，适当增加环境支出将大大有助于减少因环境退化和资源枯竭造成的年成本（如前文指出，该成本占GDP 的比例接近10% ）。 增加公共投资的最重要领域之一将是适应气候变化，更广泛地说，是气候风险管理框架的制定。在最容易受到海平面上升威胁的十个亚洲城市中，有四座位于中国。为了保护这些城市的港口、基础设施和住房免受未来极端气候事件的影响，政府需要进行仔细的规划和大量的公共投资，例如可以向公共机构增加投资以便其研究和传播与天气有关的应急信息，并针对基础设施修订和新制定能广泛适应各种气候条件的技术标准。后续的行动可能包括在自然灾害多发的沿海地区重新设置电网的输电线路和配电系统，重新设计城市的雨水排水系统，使其能够应对未来几十年预期出现的极端天气事件。 政府还需要就气候变化对农业产生的影响做好准备，及早在防洪、水资源管理、耐旱作物品种和生产方法以及有关气候变化的经济影响研究上进行投资。如果辅以配套措施，这些投资将会获得较高的经济回报，包括通过以消费为基础的水权分配和水权交易来提高水的利用效率；将非点源污染纳入污染监管范围。最后，当前实施的诸如提高森林覆盖率和保持水土等致力于恢复生态系统良好状况的措施，可以进行推广，这将产生更广泛的效益。在进行生态系统投资时，使用适当工具对生态系统进行估值，并将之纳入可用于地方政府绩效排名的发展度量体系之中，这都是很重要的手段。 为了动员有关环保和气候变化的集体行动，政府需要开展大众教育运动，以提高公众对这些问题的认识，引导个人和家庭付诸行动，为国家的努力做出贡献。中国可以把减排和环保变成一种时尚的生活方式，从而增加市场对绿色产品的需求。中国可以通过动员非政府组织、行业协会和媒体来做到这一点。中国也可以提供更好的信息，例如通过能源效率标识来改变消费者行为。 加强和改革地方层面的体制 以往中国某些最成功的改革，如家庭联产承包责任制等，均起源于地方性试点，继而加以推广。绿色发展也应如此。像保定和日照这样的城市正在部署清洁能源技术、提高能源效率和减少温室气体的排放。但是在某些地区，这种绿色成就并没有得到推广，因为大多数地方官员仍然处于发展经济和保护就业的传统压力之下。 使地方目标与国家目标一致的方法之一是，将支持绿色增长的明确指标引入对地方政府的绩效考核中，与地方政府已经制定的其他指标一并考虑。例如，比较富裕的某些省级政府已经把居民的生活质量的指标引入了官员的绩效考核中。排名的意义则取决于向公众纰漏的信心类别，如空气和水污染程度以及各行业遵守环保规定的程度等。福建省已经在其绩效评价中纳入了环境质量、能源消耗、研发、公共安全、教育和法治等指标的排名。广东省最近开始将“幸福指数”作为绩效评价的补充措施。2011 年的一次全国性民意测验结果显示，89%的受访者赞成将“幸福指数”纳入地方政府绩效评估当中。 加强地方制度建设的其他两个重要的方法是：首先，调整地方政府的收入结构，降低土地出让金在其中的比重，转而提高房地产税和增值税的比重。该措施将激励地方政府通过改善当地环境来实现土地增值。其次，在区域性交通、自然资源和污染控制设施管理方面，应该增强相关地方政府之间的协调。城市、交通、生态系统和环境问题并不仅仅局限于当地辖区界限。政府有必要通过激励措施鼓励相关地方政府和区域性政府开展覆盖整个地区的智能城市规划和风险管理，还应该赋予跨行政辖区边界的机构，如流域管理委员会和区域规划委员会等更多的权利。 减少绿色发展对特定部门或群体的冲击 推行改革，无论是财政和金融激励还是非市场政策手段（如新标准和规定）都不可避免地改变相对价格，改变不同行业的利润率。高污染行业利润下降，而绿色行业盈利水平将会提升。 政府需要准备一系列政策措施以便应对可能受到冲击的行业或群体的反对。首先，可以通过财政转移支付制度来补偿因实施碳定价（通过税收或排污权交易）造成的影响。如果保持财税政策的中性原则，其他方面税后累退程度的提高可以由碳排放税收入来抵消。此外，可以针对水、电、石油和天然气等实行阶梯定价，以免影响低收入人群。 其次，执行碳交易、碳排放许可的初始分配（按部门分配或地区间分配）都要以平等的方式来展开，且要把向低碳方式过渡的成本考虑在内。欠发达地区可以选择将部分排放额度用于本地生产活动，然后出售剩余额度获益。高排放企业（尤其是那些产品价格仍然受到价格管制的，或那些无法将碳排放成本转嫁给消费者的行业）可能会受到碳排放额的冲击。对这些企业的碳排放指标，可以先从免费分配开始，然后逐渐过渡到部分或全部拍卖。 最后，对失业人群，国家应该建立就业再培训制度，以及制定相关劳动力市场政策，以便让劳动人口能以相对较低的成本转换工作和工作地点。要确保在这一转型过程中变革速度处在经济的承受力之内，政府需要制定谨慎的政策规划，并积极主动实施社会保障。 第六章 使所有人享有均等机会和基本社会保障 |
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