| 2.市场要素改革 为了完成向市场经济的转型并进一步巩固经济基础，中国还需要注重市场要素——资本、土地和劳动力——这些因素的改革相对滞后，结果造成大范围的扭曲。价格、监管和制度改革是确保资源流向产生高回报经济活动的必要因素。 资本 尽管中国在过去 30 年内在金融产业内进行颇有成效的改革和深化工作，但金融体系仍然陷于主要结构不平衡问题中。目前的金融体系，主要特点就是由国有银行主导、国家强势干预并控制利率，虽然在中国经济起飞其实为战略产业的可调动储蓄和可分配资本做出巨大贡献，但未来，这种体系造成的成本将会盖过利益，并可能造成系统风险。第一个成本就在于非国有企业，特别是中小企业，比起大型国企获得政府金融机构贷款要困难的多。其次，贷款利率低导致投资和资本密度较高。第三，政府在各级信贷配置方面的重大作用一定程度上造成负债扩大，但缺乏有效的监控、数据收集和相互沟通，难以量化这些负债。第四，随着金融体系日益复杂化——市场、相关机构和国家间联系相互交错。 除了上述特点之外，金融系统内部的一个趋势将可能成为巨大的系统风险，并最终阻碍中国的金融体系改革。中国应优化银行、资本市场和其他金融中介并有效进行资本配置；应用现代企业管理制度；为中小借贷企业提供渠道；通过最佳技术了解并管理风险；为日趋多样化的客户群体提供多样化服务。同时，随着有越来越多的中国企业“走出去”，都对国内的金融体系施加巨大压力要采取国际标准确保其与外国金融机构和全球资本市场充分整合。收入上涨加上中国财富的积累都增加了国内对新金融产品和投资机遇的需求。最后，当国内或国际发生金融危机之际，只有完善的体系才能有序、系统的解决坏账，并资助无力偿还债务的金融企业。未来 20 年内，应该对金融产业进行彻底、全面和配套的改革。 金融产业改革的目标应该瞄准建立一个竞争、平衡、有效、安全和坚实的金融体系，与企业、居民家庭和政府的需求相一致。一个功能完善的金融体系才能有效管理危机，这对有效利用储蓄是很必要的；还需为日益复杂和精细的经济有效配置资本，确保所有经济参与者，包括个人、家庭、贫困人口和商业有融资空间。 要达到这些目标，金融业的改革应该紧跟实施路线，这在未来20年内都将是政府的首要任务。中国自身的经验和其他国家探索金融改革的成败都值得借鉴。 第一个首要任务就是要使利率更具弹性，并努力使汇率不再是数量控制，并清出信贷市场。另外，要提高汇率弹性，这有助于降温国内通胀，缓解储备需求压力，同时，结合实施一系列货币和宏观审慎措施。 同时，对金融机构直接和间接的控制必须基于市场主导型的制度。这意味着央行要开放市场运营并利用利率管理资金流动性。而其他商业银行则要通过商业准则和信誉分析来指导借贷。少数政策性银行可以继续为政府的优先项目提供资金。这些改革需要对国有金融机构进行彻底结构治理，反思现有政府所有制的功能、机构和操作实践，并借鉴其他国家的成败。另外，还需努力实现国有银行所有制多样化，减少政府持股量。 其次，虽然巨额外汇储备让中国有一个强健的安全网络能应对金融或货币危机。为应对这样的危机，政府需要强化包括监管机构在内的立法机构的独立性、有效性、安全性，并资助监管机构，赋予这些机构更大的执行和解决权力。还可以基于现有框架成立一个高层金融委员会，主要负责监管并管理系统风险并保持金融稳定性。还应该设立紧急流动救助资金的数额限制，以资助陷入短期资金流动问题但具备偿还能力的银行。同时，要继续发展并改进银行压力测试，涵盖新的风险。此外，政府还应该加强对金融机构的“生存模拟”实验、改进相关制度、提高危机应付能力；建立有效立法框架、提高信息公开、审计和财务标准；简化司法制度。政府还应该建立有效存款保险体系，控制规模较小的民营储蓄机构发生清偿风险。这些制度不但有助于金融稳定，还能为中国金融部门最终达到国际金融体系标准奠定基础。 第三，要进一步深化并改革资本市场，这是产业创新获得更多动力的重要因素。中国应该转变股票发行体系——从基于业绩的审批转向基于信息公开的体系，重点还要改善法律框架、促进法律法规有效实施、升级金融业基础设施、执行严格的信息公开规定等。同时，政府还要大力发展企业债券市场，这一方面有利于开辟新的融资空间、促进金融市场多样化，另一方面还能促进继续减少利率限制、开放外部资本账户和人民币国际化。金融基础设施也需继续完善，从而促进金融市场，特别是资本市场的发展。准确的信息公开和财务、审计过程能确保金融透明度，最大限度的减少信息冲突，大力促进金融业发展。 第四，在上述市场规则和执政结构完善之后，中国政府也要准备废除储蓄利率的上限并降低贷款利率，促进银行业务的商业化，确保金融业的稳定。针对利率自由化，必须采取适当程序推进。首先是长期市场工具利率，最后才是短期储蓄利率。实际上，中国已经意识到这点了。同时，还要监控自由化进程，避免银行陷入过度不良竞争之中。 土地 由于未来 20 年内，土地会越来越稀缺，土地的有效利用也将与食品安全、建设高效创新城市、机会均等和社会稳定一样成为中国长期发展的重要目标之一。改善政策有助于保证农民使用土地的权益并提高农业投资和生产力；确保基于最高生产力目的来使用土地；缩小城市-农村不平等现象；使城市发展更加有效和持续。 相关土地政策将面临3 个主要挑战：首先是农村土地所有权安全感不足。虽然目前的立法和政策框架相对清晰，但农村家庭在土地权方面仍然处于弱势，且常面临土地被征用的风险。另外，在地方上，政策和法律的实施、行政和财务审查、土地权文件、提高公民权益意识仍面临严重困难。 第二个挑战在于将农村土地转化为城市用地的过程中。2003 －2008 年期间，政府为城市发展征用了 140 万公顷农业用地，另外还有 45 万公顷据报道是被非法征用的。与国际标准不同，中国政府具有较大权限为城市发展征用农业用地。这一职权的使用可能导致四种结果：政府保留这一权力征用农业用地旨在城市发展；土地收购价格只是其“农业”价值，并非是市场土地价格，这就是土地的机会成本；地方政府以收购价征收土地，然后再以市场价格出售，造成土地征收成为资助公共服务，特别是基建的一项重要创收项目（见图-4 ）；导致城市边界扩张和盲目扩大。土地并购中缺乏透明度，再加上农民获得的土地价格和最后拍卖的价格之间的巨大差异会激化农村的不平等感和农村的不稳定因素。 图4：城市用地扩张速度高于城市人口增长（数据来源：世界银行工作人员统计） 注：绿线是平均线。黑线表示两个变量之间的线性回归。 第三个挑战就是土地被某些地方政府用作收入来源，也是通过“特殊目的实体”进行借贷的附属，这些特殊工具旨在规避地方政府的借贷限制。征用土地收入已经是地方支持支出需求的一大收入来源。另外，地方还成立了大量特殊目的实体（超过5000 家），以抵押土地来获取银行贷款。据国家审计署评估，到 2010 年底，与地方政府有关的负债已经超过10 万亿元人民币。 要应对这三大挑战，政府需要结合政策改革和制度完善，这些都需要时间来进行设计和执行。如果不进行改革，农业投资可能继续亏损，城乡差距扩大、城市扩张脱离环境和经济目标，土地使用率严重下降。 因此，第一个首要任务就是要确保农业用地承包权的安全性，包括贯彻将农业用地使用权无限延长的政策；推广土地登记制度以加强农村土地市场建设；改革并现代化农村的集体治理结构和争端解决机制；第二，要改革土地并购和补偿措施。第三，要通过其他可替代物业和地方税收代替征用土地称为地方收入来源，并允许地方政府根据严格监管法规从国内资本市场上进行借贷。 在农村地区，政府应该赋予农民对自己耕地的无限使用权。这是2008 年做出的历史性决议，应尽快以法律形式落实，并需要明确以下问题：谁有合法权；农村集体体系应有哪些职能；土地使用者的相关土地证明文件；权利和义务以及违规惩罚措施。 有效贯彻土地使用者的权利需要明确土地的位置和界限。大量其他国家的经验证明，把土地注册和注册管理放到一个单独的机构中管理是最有效的，因为这样能避免管辖重复和冲突。 此外，大力发展农村土地市场也有助于提高土地使用率。将使用权转移到透明有效的租赁市场能提高 60%的潜在生产力并促进劳动力流动和土地合并。这一市场从上世纪 90 年代就已经快速成长（目前已经覆盖大约 20%的耕地），但缺乏有力的合同制度仍然制约该市场的发展，大多数交易都是非正式的。要扩大这样的市场，就需要提高土地注册和记录，并建立信用争端解决机制。 此外，农村集体用地的管理标准也需要提高，在农村地区造成土地不安全性的一个原因就是村干部的权利滥用。土地的重新调整或出售常有商业开发商的身影，但没有透明度和审计核查。虽然这些现象会有所改善，但有研究显示在 1998 －2008 年期间，几乎每个农村都经历过至少一次土地的重新配置。因此，未来的政策当中，要从提高管理标准出发，重新评估集体的角色。 因此，管理收购农村用地做城市用途的政策也要改革。政府目前对土地使用仍有最高权力，可以利用征收农民土地的价格与其市场出售价格之间的差价创收。正因如此，中国城市用地增速远超城市人口增速。未来要在两方面进行改革： 首先，地方政府应该明确地方政府必须根据上级政府审批的城市规划用地来征收农业用地。其次，要改善目前的土地征收补偿措施，这经常成为冲突的源头。政府可以按照市场价格向农民支付补偿款，并收取资本所得税。但目前的措施忽视了土地征收价与市场价之间的差额，相当于征收 100%资本所得税。折中的办法也可以采用较低的税率，这样既保证了地方政府的财政收入和当地建设需求，也保障了农民的利益。 除了土地征收，部分地方政府对抵押土地以获得贷款的依赖程度也与日俱增。近年来的某些现象已经显示这样可能会导致重大资金损失并给银行体系带来风险。地方政府应该寻求更高效、可持续的收入模式代替这种风险的融资方法。今后，其他收入来源（包括房产税）可能有助于填补这一缺口。例如，美国和加拿大等国所征收的房产税相当于GDP 的3% －4% ，经合组织成员国平均水平为2.1%。中国也已经在两个城市进行试点征收。但技术、制度和社会因素为这一进程造成不小的障碍。因此，应该逐步推动房产税，同时切勿高估房产税对财政收入的作用。 劳动力 如同土地和资本需要用在回报率最高的领域，劳动力也应该转向生产力、工资最高的领域。但中国的户口体系以及保险和养老体系由本地政府管理的模式已经严重制约中国的人口流动性。加上未来劳动力数量将会持续下降，这两个因素将是中国发展创新、提高国际竞争力的障碍。对此，政府在为移动人口提供就业、教育和卫生等服务方面能发挥关键作用。要达到目标，发展一个灵活、机动的劳动力市场是中国未来成功与否的中心任务。在韩国，有45%的人口是跨省流动，为城市化的快速发展、集中经济活动、加大劳动力定居灵活性问题上都做出杰出贡献；在中国，2010 年有19.5%的人口在转移，其中将近85%是从农村转移到城市地区。 在未来几十年内，虽然中国总体劳动力人口呈下降趋势，但要吸收这些劳动力，还需要灵活的劳动力市场和保护劳动力权益的机构，如提供就业预测、社会保障、医疗保健和老年金融保障等。政府的领导权在帮助劳动力获得平等就业机会、教育、卫生保健服务、管理由结构改革带来的系统风险方面能发挥关键作用。中国未来成功成为高收入、开放的经济体的中心将是发展一个灵活、机动的劳动力市场；是否能成功取决于生产和就业模式能否尽快适应不断变化的国内外需求。户口制度的阶段性改革能确保到 2030 年，中国劳动力能够自由向就业机会多的地区流动；需要提高劳动力参与率的措施；改革劳动课税、雇佣政策和工资政策。 户口制度改革应该是中国未来 20 年首要任务之一，且需要在2030 年之前完成，但这一改革进程可能受财政改革影响而推进缓慢。虽然目前的户口制度已经不再限制劳动力从农村流向城市地区。但如果没有城市户口，农村流动劳动力就很难享受社会福利——医疗卫生、教育和住房。户口制度的一个关键制约因素就是地方政府缺乏资源和为流动劳动力扩大公共服务的动力。但这样一来，不仅扩大了城乡居民之间的不平等问题，还抑制了人口流动。因此，推进户口改革的系统方法应包括：一、打破户口与公共服务挂钩的模式；二、鼓励地方进行试点改革；三、重新定义地方和中央政府作为户口改革动机的财政责任。 要提高劳动力的参与率，政府应该推迟男性和女性劳动力的退休年龄，这也有利于缓和养老金体系的压力（详见第六章）。很多经合组织成员国和正在转型的国家近年来都做出类似尝试。政府还应该提高工作弹性安排，加强中期事业培训和终生学习机会。 中国还应该减少劳动力收入征入社保的部分。按国际标准衡量，中国隐含的劳动课税水平较高，平均相当于工资收入水平的45% ，特别是对于低收入劳动力来说，隐含的税率更高，因为最低缴费标准是根据平均工资的60%来定的。企业因此就会避免雇佣正式员工。还有许多雇员和用人单位都放弃社保。2010 年，城市参加医保的劳动力人数为2.37 亿人、参加养老保险的为2.36 亿人、参与失业保险的只有1.34 亿人、参加住房公积金的则只有0.8 亿人。 最后，中国从事公共事业的机构应该是“机会均等的雇佣单位”，其招聘活动应该基于劳动力能力，取消对出生地或户口的限制。 第四章 加快创新步伐 |
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