| 4.新战略的六个关键方向 在未来20 年内，中国在向成为现代、和谐和高收入社会目标迈进的道路上将面临很多挑战。包括政府要从主动的经济参与者转变为发展法律法规和机构框架来支撑竞争市场环境的支持者；实施“智能”城市化战略；鼓励创新和产业升级；减少收入差距并确保人人机会均等；调整与其他国家的经济关系；在迅速变化的全球管理体系中要发挥更具建设性的作用。实际上，中国面临的挑战要更多。本报告评估了中国需要在未来20 年内了解并应对的六个新战略方向： 第一、国营与民营产业的角色。此次发达经济体当中蔓延的全球金融危机致全球经济下滑，中国依然保持高速增长与之形成鲜明对比，对此，中国有人认为中国应该保持在主要产业和服务业的主导地位（特别是金融业）。但其他人则表示中国2030 年的目标是要成为一个创新、高收入的社会，需要市场和民营企业在资源配置决策方面发挥更大的作用。国家对经济的主导潜在地会约束中国升级价值链的努力。首先，政府应该鼓励增加经济中的竞争，包括提高尽快降低企业的市场准入门槛；其次，公共资源应该用以资助更多公共商品和服务，以支持日益复杂的经济。国企和银行改革会有助于将其政府-企业管理结构与现代市场经济相结合，并允许在市场上与民营企业竞争。这能为中国成功向高收入社会转型创造出适当的动力和条件以刺激经济发展。 第二，鼓励全面创新并采用一个“开放的”创新体系与全球研发网络相连接。尽管以国际标准衡量，中国的研发投资占 GDP 比率处于高水平，但要确保研发投资能产生出具有商业可行性的创新以便支持中国企业提升价值链，并在同等商品市场与发达国家竞争，这还远远不够。确保所有企业能自由公平的竞争将是鼓励创新最重要的政策，大量民营企业将推动创新及相关政策的发展。如果没有竞争，其他旨在鼓励创新的政策就是空谈。同时，全球的技术发展已经成为一项合作事业，很多国家都从其专门化中获益。因此，中国能通过参与全球研发网络而有所收获，正如中国参与全球生产网络一样。“封闭”的科技战略或许能使中国在短期内获益，但最终只会弄巧成拙。但一个开放的创新战略才能保证长期的利益。 第三，中国经济应该采取“绿色增长”方针。环境保护和缓和气候变化不应该被视作损害竞争、拖累经济增长的负担，本报告强调绿色发展能潜在地成为新型增长的重要机遇。这在很大程度上依托政府政策如何有效促进企业把负面的外部因素转为内部化，并为企业创新和寻找技术突破提供动力。中国并不想复制发达国家的经验——先变富再清洁。相反，中国倾向于跟随有利于环保和科技进步的经济增长模式而实现绿色发展，这个战略将成为其他发展中国家，甚至发达国家借鉴的实例。 第四，提高全民的机会均等和社会保护。中国在收入和资产方面的高度不平衡，一方面是由于获得优良公共服务不公平造成的，尤其是那些在发展进程中有助于人力资本积累和提高公共参与的方面。政策应该提高机会均等以便社会全民，特别是有同等权利的弱势群体，获得社会和经济服务，以及就业机会。提高机会均等在很大程度上有利于改善农村居民、城市农民工、以及内陆地区贫困人口获得的公共服务质量。同时增加公共服务的效率能节约公共资源，这反过来又能完善公共服务质量，在向这个目标前进过程中，还需要增加公共资源的配置。由于中国财政情况良好，政策应该倾向于设计一个与发达国家相当的公共服务和福利体系。但中国需要确保公共服务支出应该稳步上涨，并与可用的财政空间相符。中国并不希望掉进“高收入陷阱”：公共财政资助的社会福利可能变为财政不可持续性。 第五，建设一个可持续的财政体系，能应对未来 20 年的公共财政挑战。在未来 20 年内，中国的财政体系将面临 3 个主要挑战。首先是要使财政体系有能力应对宏观经济冲击并增长的长期下调；其次是要适应新的公共支出需求，这一需求与采取的新发展战略相关；最后，财政体系要具备透明度并负责政策调整。在未来 20 年内，某种程度上，中国的增长会长期减速，财政体系能够调节公共支出，使之符合收入增长的预期下滑非常重要。此外，中国要维持足够的财政空间应对宏观经济冲击，因为全球经济不确定性的延续，有些冲击可能来自国外。 再者，财政预算要符合关于公共服务扩大和绿色发展项目的公共支出的预期增长，而同时确保财政稳定不受破坏。最后，与其他国家相比，中国的财政体系仍然不透明，政府间的财政关系没有完全改革和调整，存在严重财政风险和大规模负债可能性。要应对这些挑战，就需要一个灵活、透明、有效管理、符合国家首要任务变化的财政体系。强化并改变财政体系的举措也需要符合政府职能的重新定义、政府与民营产业关系的改革目标、以及经济增长的长期需求。 第六，与世界其他国家发展互惠互利关系。尽管未来发达国家的增长疲软是可以预见的，但中国仍需加强与全球市场的融合，即使中国经济转向以内需拉动增长。未来的经济融合或将存在自身风险，开放市场所获得收益将集中提高效率、刺激创新、加强国际竞争力。“开放”的政策在过去发展历程中为中国开创了大好局面，特别是加入WTO 之后，未来与世界经济的融合会使中国更上一层楼，尤其是服务业的发展。中国仍需主动参与全球执政机构，发挥国际大国力量，以互惠互利的方式帮助营造全球政策环境。 上述六大战略方向对内提出了一个相辅相成的政策框架、以及未来 20 年内中国发展战略的关键支柱。或许有人认为这六大方面没有把重大政策领域包含在内，但支柱问题已经解释了中国面临的发展挑战。 中国高层领导人已经承认紧迫任务需调整为国家的发展战略和增长模式转型。在某种程度上，中国已经开始着手了。中国的“十二五”规划和其他政策文件已经明确了未来五年的政策方向，包括宏观经济、社会和环境目标，以及实施“幸福感”指数衡量地方政府业绩的试行办法。“十二五”规划是中国发展战略长期转型的第一步，并与本报告中阐述的改革项目一致。 以下3-8 章将逐章探讨上述六大主要方向。 第三章 在坚实基础上向市场经济的结构改革 自1978 年以来，中国在全球化经济中充分利用其后来者优势，经过结构快速变革，已经成为全球最大的制造和出口国，并在很多产业领域内迅速向科技先锋国家迈进。引入市场机制和开放贸易则为中国有效配置资源、促进生产力提供强劲动力。 但刺激中国持续快速增长的动力正在逐渐减弱。源于结构变革的生产力优势也将消退。由于中国在向科技先锋迈进，科技应用、改善和传播带来的全生产力要素增长当然也将下滑。同时，政府对主要经济产业的持续主导，这曾是一个巨大优势，但在未来可能会成为发展生产力、创新和创造性的桎梏。再加上政府、大型银行和国企之间的密切关系所带来的既得利益，不仅会破坏改革，还会助长国家对经济的持续干预。 同时，中国向市场经济的转型在很多领域仍未完成。市场与非市场的组合措施为生产商和消费者提供了动力，但在政府、国企、民企各自的角色区分方面还不明确。因此，解决这些问题、推进结构改革、发展市场导向型体系是迫在眉睫的任务。这一挑战比预期的情况要严峻得多，因为很多因素都约束经济增长，包括全球经济乏力、劳动力萎缩且呈老龄化。中国必须攻克这些难题。 1.民营企业的发展与国企改革 未来，一个蓬勃发展的企业板块将对经济可持续的快速增长至关重要。中国经济的快速发展，特别是从 2003 年开始，得益于国企重组和民营产业的扩张。很多中小型国有企业私有化。与之同时，新的政策方向必须多样化国企的所有权。很多大型国企要“企业化”，其中有些较大的国企（包括央企）目前不仅已经上市，还改进其管理结构、管理专业性和盈利能力。但其盈利能力仍低于非国有企业。主要问题： 相比民营企业，国企拥有较多的资本、原材料和中间投入，但总产量和附加价值份额相对偏少。国企的大部分利润来自少数国企，这些国企盈利能力常得益于竞争少、廉价资本、土地和自然资源。同时，不少国企财政表现欠佳，一方面由于要提供公共服务或受制于政府定价。实际上，每4 家国企当中就有超过1 家国企是亏损的。此外，国企的活力也不如私企。最近有研究显示 1978 －2007 年，国有企业板块全要素生产力的增长只是民营产业的 1/3，民营企业已经成为中国增长和创新更强劲的引擎。 另外，不同于其他国家，中国国企的特殊地位使得国企与政府、银行之间关系密切。国企的管理层和政府官员之间常形成互助关系：管理层接受政府官员的非正式指导，于是可能优先获得银行金融、其他重要输入和商机，甚至是免受竞争的保护。这就抑制了新兴民营企业进入市场，并减少市场竞争和创新。有些国企甚至在其授权领域之外也有业务运营（很多都投资房地产和影子银行系统），因为国企能确保其投资和收益不受外界控制或兼管。最近部分国企（由地方政府监管）的迅速扩张得到注意，其增长将可能排挤民营企业活动、破坏竞争、与建设坚实的市场经济基础相冲突。 国企改革和重构的成本并非微不足道。90 年代末的改革导致大量小型国企倒闭，造成超过2 万亿元人民币的损失，超过当时GDP 的20% ，由此可见一斑。潜在的成本可能更高，因为财物操作模糊、财政缺乏透明度都意味着部分国企已经负债累累，这些都需要长时间的逐步明确和减少。 最终，中国政府实施一系列复杂的产业政策，都是不同级别政府各机构的任务。在某些情况下，这些政策或许可以克服协作失利并有效促进新兴产业，但在其他情况下结果并不尽如人意。有些政府部门青睐采用产业政策并视之为计划经济的替代；结果都倾向于让国企进行大规模投资，而不是通过刺激因素、市场动力和民营企业优势来实现发展目标。不同政府机构提出的产业政策有时也有冲突并相互干扰，导致政策框架整体更加复杂混乱，无法预测结果。 不少研究都显示民营企业与国企在关键领域展开竞争对于推动经济增长能发挥重大潜力。所谓的“战略”产业能获得更大利益。2006年，中国确认了7 大国家要保持“绝对控制权”的战略产业——国防、电力、石油石化、电力通信、煤炭、民航和航运。在这些产业，大量国企之间相互竞争，但由于有障碍抑制新企业进驻市场，这些企业都受到保护。中国政府还确定了“基础”或“支柱”产业——机械、汽车、电信技术、建筑、钢铁、基本金属和化工——政府希望在这些产业内有“一定的强势影响力”。虽然进入这些产业市场的正式门槛要低一些，但政府政策已经表示的很明显：不欢迎民营企业进来竞争。这些门槛再加上抑制民营企业竞争的政策法规都阻碍民营产业的增长发展、创新和创造力，减缓生产力增长。 主要改革建议： 国企改革首先应该认识到要扩大并多样化国企所有权，覆盖多方面，从全资控制到股权控制再到小股东不等。这样将面临两方面的挑战：如何最好地利用公共资源；中国如何从目前国企投资组合的方式向最适合长期发展目标的方式转型？ 应对第一个挑战比较直接，公共资源应该全部（或者绝大部分）用以公共商品和服务，其生产和消费能产生积极的外部效应。这些商品和服务范畴从国防、基建、社会保护到基础研发不等，并且随实际情况而变化。目前强调的保障房项目就是一个彰显政府有效利用资源解决社会实际需求的成功案例。这个公共商品和服务的范畴还可以更广，甚至包括可靠的能源供给、通讯和邮电通讯建设。在某一领域配置的公共资源比率要根据公共商品和服务供给的实际情况而定。在被视作国家首要任务的领域内，例如国防，政府可以全权或拥有绝大部分权利掌控财政资源。但在大多数领域，政府少量控制权即可达到既定目标。最重要的是，很多事例证明，民营企业也有足够能力提供公共商品和服务，并且能带来竞争，有助于降低生产和分配成本。 而要应对第二个挑战就不是那么简单了。首先，政府要尽快证券化其在国企的隐性股本（对于上市国企，这部分股份价值是已知的）。这有利于国企在管理上通过分散所有权、引进现代企业管理实践来进行改革，例如高管任命、按照国际标准公开财务、聘用外部审计。其次，政府可以考虑建立一个或多个国有资产管理公司来代表政府的股权，并在金融市场上专业地来管理并交易资产。每个资产管理公司就是某些行业的“专家”。这样，这些公司也可以代表政府逐步多样化国企的投资组合。最后，国有资产的一部分可以转移到国家社保基金，加上这些资产的收益有助于承担社保基金未来的义务。 虽然上述国有资产管理公司的具体操作细节尚需时日敲定，但目前要尽快确定相关的主要原则。例如，国资委应该将自身职能定义为政策制定与监管，让国有资产管理公司来操作资产部分的工作。该管理公司必须有明确的授权范围，要独立、专业的进行资产管理，并接受公开的业绩考核标准。另外，还需符合国际透明度标准，包括操作过程和结果、价值创造、盈利能力和分红等。 国际和国内市场上更激烈的竞争将是提高中国企业效率和创新能力的关键。要增强国内市场竞争力，就要进一步深化改革支持民营企业，如降低企业进出门槛、打破主要产业（石油化工、电力、电信）的国家垄断和寡头、提高中小企业的活力增长并增加其融资途径、刺激地区和本地专业化、鼓励国企通过竞争自我改革。根据中国自身和其他国家过去的经验，增加国内竞争能带来生产力的巨大进步。通过这些改革，国企将逐步退出可竞争的市场。从上世纪90 年代末开始，国企所有权的多样化和市场改革已经刺激民营企业进入大部分制造业市场并展开竞争。甚至遭某些战略或支柱产业，例如电信，国企的拆分和企业化创造了新兴竞争动力。降低民企进入这些领域的市场门槛并为其提供足够的融资空间才能进一步提高效率和竞争力。 为了重新定义政府的角色，政策应该旨在鼓励民营企业参与公共服务，公共采购应该进一步向民营竞争开放。存在垄断的产业（如铁路服务），垄断企业巨头应该遵守独立原则，并严格接受监管，以确保该产业内的竞争不足问题不会导致价格垄断和市场力的滥用，这些都可能对下游产业造成伤害。 此外，应该出台措施鼓励与全球经济的进一步融合、减少对外贸易壁垒来刺激竞争和创新，从而加强企业的国际竞争力（详见第八章）。中国2001 年加入WTO 曾推进经济大规模地提高效率、并刺激技术并购和应用。最近，中国取消针对外国投资者的部分优惠，为国内企业营造公平的市场环境，从而鼓励竞争。 2.市场要素改革 |
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