债务能成为撤销铁道部的理由吗？

望远镜2013/3/28

     摘要：本文指出原铁道部的职能没有越位,资产负债率也没有触及极限。铁道部资金应由所有者--政府筹集，造成建设资金巨额缺口,是由于建设规模发展远远超越运输需求运输需求所致，其责任在决策层，与铁道部是否撤销无关。银行没有理由卡住铁道部资金来源。引进私人资金对满足铁路建设资金需求只是杯水车薪。铁路私有化是撤销铁道部真正目的，但西方的教训证明铁路必须归国家所有。

     2013年3月14日第12届全国人大第1次会议,以“2875票赞成、56票反对、26票弃权”通过了《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》。_[㈠]其第一项内容是撤销铁道部。原铁道部一分为三：将“拟订    铁路发展规划和政策”的行政职责划入交通运输部; 将“拟订铁路技术标准，监督铁路安全生产、运输服务质量和铁路工程质量”等业务职能,划归待成立的国家铁路局,隶属于交通运输部; 将“铁路的统一调度指挥、客货运输业务、铁路建设和安全生产”等经营职能,交给待组建中国铁路总公司。为什么要撤销已成立60多年的中央机构呢？马凯在“关于国务院机构改革方案说明”中列举了国务院部门的存在问题，主要是：“职能越位、缺位，不该管的管得过多，一些该管的又没有管好；职责交叉、权责脱节、争权诿责现象依然较多，行政效能不够高；机构设置不够合理，一些领域机构重叠、人浮于事问题依然存在；对行政权力的制约监督机制不完善，不作为乱作为、以权谋私、贪污腐败等现象尚未得到有效遏制。”_[㈡]

     上述方案所列原铁道部行政、业务和经营职能都在铁路的建设与运输范围内，没有管到公路、水运等，不存在“职能越位，职责交叉、权责脱节、争权诿责”的问题。至于“以权谋私、贪污腐败”，不仅铁道部有，公检法等部门都存在，总不能因此而撤销一个部门吧。不知投赞成票的2875位代表，有没有把《方案》与说明加以对照。

     那么作出这一决定的“理由”是什么呢？《财经国家周刊》2011年6月1日发表的“铁道部资产负债率触及承受极限 债务难以持续” (下文简称《极限》)一文指出：“财务专业人士认为，(铁道部的)资产负债率触及承受极限”_[㈢]这才是撤销铁道部的“理由”。这个理由能否成立呢？要由全国人民来评判。

一、若以资产负债率为标准，要撤销的不只是铁道部

     所谓“资产负债率”，是企业在某一时点以货币表示的“全部负债”占“全部资产”的百分比。截至2012年三季度，铁道部的资产为43044亿元，负债为26607亿元，资产负债率为61.81%。_[㈣]法律常识告诉我们，资产负债率的极限是100％，不是60.81％。现行《破产法》规定：“企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，依照本法规定清理债务。”也就是说，即使企业不能偿还到期债务，但其资产减负债还有剩余，即“资产负债率”<100％，还不够“清理债务”的条件。何况“清理债务”只是申请破产的一个程序，最终法院可裁定“重整、和解或者破产清算”。_[㈤]可见这位“财务专业人士”连常识都不懂。

     如果说资产负债率达到61.81%就要被撤销，那么要被撤销的不只是铁道部。

     2010年末全国房地产业的资产负债率达74.5％，至少在1998~2010年的13年内，该业的资产负债率均在72％以上。并没有哪一级提出“房地产”的企业要撤销。相反，银行对该业的贷款还在增加:2005年对该业的固定资产投资贷款为4011亿元，2010年增加到13511亿元。2005~2010年累计固投贷款50221亿元。而同期鉄路运输业的此类贷款是9296亿元,仅为房地产业的18.51％。_[㈥]

二、铁道部的资金困难应该由谁解决？造成资金巨额缺口的责任在谁？

     《极限》一文中援引“铁老大的账本说”：“若“十二五”期间国内年均铁路建设规模保持在7000亿元~8000亿元之间，铁道部每年的资金缺口将达到5000亿元~6000亿元。”资金缺口太大确实是个难题。但这更不能成为撤销铁道部的理由。

     其一,要弄清铁道部资金应该由谁解决?

     铁道部本是全民所有制企业，资产所有者是全国人民,国家只是受全民委托的经营者。国家确定运价,控制成本（其中的主要物耗价格、人员编制及工资都由国家规定），利润全额上交。国家根据长远的运输计划确定铁路的建设计划，建设所需资金由国家财政全额拨付。流动资金也由财政增补。财政的钱也是全民的钱，取之于民，用之于民，真正体现“人民铁路人民建”，低运价又把利益返还给人民。三十年前将“全民所有”改为“国家所有”，即现在的“国有企业”。把全民的资产揽为政府所有，暂且不论此举是否合法。既然政府是铁道部的所有者，那么铁道部的管理层只是经营者。其所需资金理当由所有者出具。这种关系与一般公司没有两样：老板或董事会出钱，经理层负责管理。公司的发展计划及所需资金也由董事会筹集。现在的铁道部呢？运价由所有者--政府确定，营业税和所得税也交给所有者。固然维持低运价是必要的，但总不能用 “减少经营者收入的钱”来表示“所有者的惠民诚意”吧！铁路建设计划也由所有者下达，建设资金却要经营者自筹，难道此时政府自愿放弃了所有者身份吗？如果不愿放弃，那么不论资金缺口多大都应由政府筹集!

     其二，要弄清铁道部出现巨额资金缺口责任在谁？

     主流媒体也承认，铁道部缺少的不是流动资金，而是建设资金。这是由建设规模的发展，远远超越运输需求所至。2006-2010年“十一五”期间铁路建设总规模年均递增40.9％，是同期客货运输周转量增速5.98％的6.84倍。_[㈦]这符合“科学发展观”吗？尤其是4万亿救世计划出台后的2008、2009、2010年全国铁路建设总规模从2007年的1.21万亿元快速增至1.98万亿元、3.06万亿元和3.54万亿元。2010比2007年增加了2.33万亿元的建设规模，占4万亿救世计划的一半以上，铁道部有这么大的决策权吗？

      2010年铁路投资额7622亿元，而当年营业收入仅为6857亿元，即使不化成本，不交税金，收入的钱全用于投资还缺765亿元！实际上当年税后利润仅为0.15亿元。_[㈧]几乎没有自筹建设资金的能力，作为所有者的政府，在预算内仅安排了1036亿元，只占当年投资额的13.6％。逼作铁道部举债，高额的利息又要铁道部承担，加剧了资金困难。

     2010年末已开工项目计划投资3.07万亿元（即“在建总规模”）。其中铁道部虽已累计投资了1.26万亿元，_[㈨]但未形成固定资产，不能增加营业收入。这表明2010年末总资产中，有29.3％的资金不参加周转(1.26万亿元/4.3万亿元)，铁道部的资金能不紧张吗？而要使3.54万亿元项目全部投产还需要再筹2.28万亿元,如果财政仍然只出13.6％，那么建设资金缺口将高达1.97万亿元!筹资难度更大。

     再看投资效果。2006~2010的5年内铁道部共投资22816亿元，新增的固定资产为7348亿元，固定资产“交付使用率”只有32%。新增资产并没有提高资产的使用效果：2010年每亿元固定资产原值每年完成的“客货运输周转量”1.66亿吨公里，比2005年降低了27.8%，也比救世计划前的2007年降低了21.7％。这又符合“科学发展观”吗？

     远远超越运输需求和财力许可的建设计划，固定资产投资效果的下降，难道不是“投资拉动GDP指导思想”的“杰作”吗？此“杰作”如果只是鉄道部长的决策，那么应该追究其个人责任，与鉄道部的去留无关。如果由更上级最后决策，那么主要责任该由谁负呢？

三、卡住铁道部资金来源，意在整垮铁道部

     作为所有者，对所属企业铁道部，一方面控制运价令其收入封顶，又不减少税收负担或给于相应的财政补贴；另一方面拟定厐大的建设计划只给极少拨款，逼其跌入债务陷阱。引起媒体对铁道部的偿债能力产生疑问。但仅此而已还不能立即整垮数以万亿计的特大企业。

     《极限》一文披露：2011年5月，五大国有银行_[㈩]按银监会的“腕骨”监管指标体系考核铁路贷款，致使未能过关。这就找到了卡住铁路筹资主要来源的“理由”。什么是“腕骨”监管指标体系呢？它是从西方搬来，对银行贷款对象考核的监管指标，包括七方面13项指标。其中对铁道部的考核，说是其超过了“单一客户(集团)集中贷”15%的监管目标值。“单一客户(集团)集中贷”是指“如果银行将10%或更高比例的股份和储备集中在某一个特定的客户或部门，则可能意味着该集中度程度不容乐观。”_[11] 笔者在网上未查到五大银行的“股份和储备”数字，不知对“铁道部单一客户(集团)集中贷超过15%”是怎么算出来的，但2010年末铁道部总负债只有2.66万亿元，也不全是银行借款。而同年末全国房地业欠银行9.47万亿元， 至少为铁道部的3.56倍。比照同一口经计算，对房地产业“单一客户(集团)集中贷”应该为53.4%，更要中止对其贷款了。但2011年房地产业还是多获得1.26万亿贷款，年末欠银行贷款增至10.73万亿元。_[12]可见银行对国有的铁道部和私有的房地产业采用了双重考核指标。意在把铁道部逼得走投无路。

四、引进私人资金可以解决铁路资金困难吗？

     《极限》一文认为 “未来铁道部将很难继续通过借债进行铁路投资，打开铁路投资闸门，引进广泛的民间投资者，已是势在必行”。引进私人资金可解决铁路资金困难吗？否！

     其一，私人资金早就进入铁路运输业了，仅2004~2010年私营个体已向铁路投资了285.7亿元。另外每年发行的几百亿元铁路建设债券也是私人资金，都没有解决铁路资金困难。

     其二，如果让中国富豪们向铁路投资呢？2012年中国前100名富豪虽然共有1.94万亿元财富。_[13]但他们都是企业老板，其中从事房地产的就有37户。这些“财富”包括固定资产、库存物资、货币、股票等。鉄道部短缺的是建设资金，富豪们所持的土地、房屋、设备和证券都不能作为“铁路建设购买物资、支付工资”之用，只有经营过程中富余的货币资金（包括银行存款和现金），才是铁路建设所需的资金，通常情况下企业富余的货币资金很少。对于“十二五”期间每年短缺0.5~0.6万亿元建设资金的鉄道部来说，只是杯水车薪。

五、用资金卡住铁道部只是手段，铁路私有化才是目的

     正如上文分析:铁道部的资产负债率并未“触及极限”;铁路建设资金应由所有者而不应由经营者筹集;制定超越承受能力的铁路建设计划,导致建设资金严重短缺的责任,应由决策层承担,与铁道部是否撤销无关;银行没有理由停增铁道部的贷款;引进私人投资对满足铁路建设资金需求是杯水车薪。可见资金困难不能成为撤销铁道部的理由，只是借口而已，铁路私有化才是真正目的。

     将国营企业“变”为私营的招数，对中小国营企业早已使过。上世纪八十年代,用“利改税”把国营企业的大部分利润抽走--55％的企业所得税，外加“调节税”。绝大部分国企私有化后，现在的企业所得税降至20％~25％;再将企业的流动资金由“财政增补”改为银行贷款，将建设资金由财政拨款改为银行贷款，即所谓“拨改贷”。 这两招使企业发展的资金成为无源之水；后来又通过承包和股份制改造把全民的积累逐步转入厂长经理腰包中：包盈不包亏，做虚盈实亏的假帐,骗取高额奖金。由厂长经理认大股,不论利润多少，年终按预定高息分红，却不负亏损责任(有的企业厂长获得高达20％的股息);再后来，九十年代，层层下达超越承受能力的技改任务，逼企业揹上沉重的债务包袱，并负担10％以上的银行年息。此时部分企业己被资金困死，但许多国营企业还有活力;最后，本世纪初干脆来个“国退民进”，对中小国营企业一刀切“改制”为私营，半卖半送，甚至“零资产” 转让给原厂长经理或政府认为合适的人。这波改制风由下而上一直刮到大中型企业。1989年仅全民工商企业达36.93万个，集体企业299.8万个。_[14]如今国资委管辖的中央企业只剩117家了。

     对铁道部，意欲采用上述招数重演。然而铁路是一个以国家为单位，高度集中管理的特殊行业。因为一段单向铁轨上只能同时行驶一趟列车。不论是客车、货车、还是军车、专车，其到离站时间及停靠哪道轨，都必须准确计算、统一调度、及时调正，否则就会发生撞车事故。因而必须高度垄断，不容许私人企业那样的竞争。私人企业以赚钱为目的，可以任意抬价，也可以次充好降低成本。铁路具有公益性质，客货运价的提高将会引发全国性的通货膨胀。如遇战争、抢险等紧急情况，必须服从国家需要而不是赚钱需要。这些“硬道理”是高度发达的资本主义国家，通过血的教训总结出来的。美国、法国铁路都是国有。英国只在1997-2002年,私有化了5年就又收归国有。因为这5年内接连发生13起严重事故，其中造成重大伤亡的事故有7起！私有化前，财政每年补贴铁路20亿英镑，私有化后每年补贴增至29亿英镑。“铁路运营部门每天卖出4万多张错票”，铁路服务情况可悲。_[15]决策层既然能搬出西方的“碗骨”指标体系卡住铁道部的建设资金，为什么不能借鉴它们的经验与教训,保留铁路的国有体制呢？