三、产业政策或国家经济作用的新原理
美国企业家型国家的实践说明，政府具有比修补市场失灵更重要的作用，这就是其企业家职能：政府在生产性投资和创新活动中可以作为创新活动不确定性和风险的承担者，塑造和创造新的市场，引领私人企业的创新浪潮。政府的生产性投资和创新活动往往肩负着重大的使命，这被称作是“任务导向型”的投资和创新活动，例如，我国的“两弹一星”和大飞机项目，导致互联网诞生的美国国防部的初衷，以及将人类送上月球、防止全球变暖和清洁技术的重大战略投资等，当这些使命完成后，其创新成果就会普惠于整个社会。例如，美国宇航局的“阿波罗登月计划”，先后获得了3000多项专利，带动了二十世纪六七十年代美国和全世界在计算机、通信、测控、火箭、激光、材料和医疗等高新技术产业方面的发展。
市场失灵理论无法解释政府在从事上述“任务导向型”投资和创新活动时发挥的“预见性”战略作用。首先，只集中在修补市场失灵和系统失灵的政策分析框架对于市场创造和任务导向的方向性(以及这种方向内的路线图)没有提出任何正当的理由。其次，在没有考虑国家作为引导性投资者和市场创造者的情况下，这种以失灵为基础的政策分析框架不可能关注和研究政府组织的类型、结构和行为，而后者在研究高风险投资的深度和广度时是必须要考察的。再次，当政策只被看作是“干预”而不是被看作是市场创造和塑造过程的关键组成部分时，在评价任务导向型投资时使用的评估标准不可避免地存在问题。最后，在没有将国家描述为这种过程中的引导性风险承担者和投资者的情况下，以市场失灵为基础的政策分析框架就回避了公私部门之间在风险与收益分配上的关键性问题。因此，马祖卡托提出了一个新的产业政策分析框架：(1)变化方向的决策;(2)勇于承担不确定性和投身于发现过程的政府组织的性质;(3)任务导向型和市场创造型的产业政策评估;(4)风险分摊和报酬分配的方式，如何使智慧增长(smart growth)导致包容性增长(inclusive growth)。(Mariana Mazzucato：2016)我们下面就简单介绍其主要观点。
首先，变化方向的决策。“阿波罗登月计划”和创造互联网等通用技术的任务导向型投资只有通过公共部门和私人企业的合作才能成功，对于这种伙伴关系中的政府一方来说，关键性的不是对私人企业提供激励、提供服务和降低其风险，而是要承担起选择特定变化方向的风险。马祖卡托认为，这种方向性的选择不是在中央机构做出的，而是通过分散的一些政府机构做出决策，如美国国防部国防高级研究计划局和美国能源部高级研究计划局等，弗雷德·布洛克称之为“发展型网络政府”。(弗雷德•布洛克，2010)但在笔者看来，这种决策虽然不是由一国的国务院这种中央机构做出的，但仍是在国家一级的部委机构集中做出的，不能说是完全分散决策做出的，这实际上就是演化经济学长期研究的部门创新体系问题。
由于在选择特定部门(如纳米技术)、特定技术(如全球定位系统)和宽广定义的特定领域(如绿色经济)上存在着巨大风险，所以在某些选择成功的同时，将会出现其他选择失败。这就使政策制定者面临着与政策失灵分析框架相当不同的问题：不是试图决定政府干预还是避开干预的问题，而是理解特定的方向和路线图怎样可以被选择，决定怎样动员和管理可以应对动态社会和技术挑战的活动。政府任务导向型的投资必然有选择，也必然将倾斜竞技场，因此，政策争论的核心不是是否“挑选”，而是这种挑选如何避免锁定在次优状态中。任务应该足够宽广，不仅能够催生许多不同的产业部门(如“阿波罗登月计划”涉及到十几个产业部门)，而且应该足够具体以便转变成可以解决的特定问题，以至于可以持续性对其进行评估。
其次，需要对承担不确定性和投身于发现过程的政府组织的性质进行研究。市场失灵理论提倡尽可能少地减少政府干预，使政府失灵的各种风险如裙带关系和腐败等降到最低。按照这种理论，经济体制的改革方向就必须包括两方面内容。第一个是压缩政府规模，其做法是将越来越多的公共活动外包给更具“活力和效率”的私人部门，它所导致的结果必然是减少可以用于提高政府决策能力的资源，从而使政府部门管理技术和经济变迁的相关知识和能力不断下降。第二个改革方向是尽量将私人部门与政府机构隔离开来，以避免出现政府机构被私人部门所俘获的情况。
与市场失灵理论相反，塑造和创造市场的理论认为，如果政府试图通过塑造和创造新技术、新部门和新市场来推动经济结构的转变，那么，政府改革的方向就必须与市场失灵理论所建议的相反。第一，政府必须建立自身强有力的知识和政策能力，而要做到这一点，政府就必须能够吸引到具有相关知识和技能的顶尖人才，因为如果没有这些人才和专家，政府不仅不能研究视野宏大的问题并提出大胆的经济政策，而且，在推进政府任务导向的政策时，政府就没有能力对私人行为者提供方向性的指导和协调。第二，如果政府要建立自身强有力的知识和政策能力，对其自身组织结构的理解就是基本的。已有研究说明，关键性的要素是其组织结构自身的试验、学习的吸收能力，美国国防部国防高级研究计划局这样的政府机构之所以能够成功，一个重要原因就是其内部试验和学习型的组织结构。第三，与市场失灵理论隐含的政府部门与私人部门尽量隔离的政策相反，塑造和创造市场的理论鼓励两者之间建立相互依赖的紧密关系和新型的信任关系，政府可以利用自身的感召力、各种经济行为者之间信任关系的代理人和定位于具体任务的政策工具等对私人行为者提供方向性的指导和协调。
再次，任务导向型和市场创造型的产业政策评估。市场失灵的产业政策框架通过成本——收益分析的指标和方法评价公共投资的收益是否抵偿了与市场失灵和政策实施(包括政府失灵)相关的成本，这种评价指标和方法是在既定技术经济范式下做出的，是以路径依赖的市场力量作为标准进行评价的，旨在于修补这种既定路径下的市场失灵，它既没有考虑到路径依赖的市场力量对新技术经济范式的不利影响，也没有考虑到政府可以改变和创造新路径(路径创造)的可能性，简言之，市场失灵的产业政策框架为政府作用和产业政策提供的只是一种静态的或稳定态的解决方案，它所提供只是一种有关市场与政府关系的静态理论，没有考虑到经济发展的动态特点，这在创新和公共服务上是非常明显的。
对于任务导向型和市场创造型的产业政策评估框架来说，关键性的问题是要发展一种动态的投资评估工具，以避免产业政策的制定受到既定技术经济范式路径依赖的制约。按照这种原则，评估指标和方法应该考虑到它所带来的各种不同的“溢出效应”，其中包括所培养出来的新的技术能力，以及它是否导致了新技术、新部门和新市场的出现。比如，以政府在生命科学和医疗研究方面的支出而言，政府合理的做法是，突破私人制药行业只关注于药品的做法，而更多地投资于疾病诊断、手术治疗和人们生活方式的调整，以及那些被忽视的关键领域，这些领域对改进全球人口的健康状况具有巨大的潜力。(玛丽安娜•马祖卡托，2017)
最后，风险分摊和报酬分配的方式，如何使智慧增长导致包容性增长。从美国的经验来看，国家在不确定的、高风险的激进创新活动的早期作为风险承担者执行着企业家的职能，但是，虽然国家承担了投资的风险，但却没有得到应得的报酬，这导致了两个严重的后果：一方面，由于国家在创新成功的项目上没有得到报酬，但却在投资失败的项目上却丧失了资本，这势必减少国家在未来为创新融资的能力;另一方面，制药企业的药品高定价使出资进行应用研发的纳税人却买不起其药品，这两个严重的后果导致了创新活动中的机能失调：“投资风险社会化而投资收益私人化”，这使公私部门之间的关系变成了私人资本对国家的寄生关系，以创新为基础的“智慧性增长”不仅没有导致“包容性增长”，反而成为发达国家财富分配两极分化的重要原因之一。因此，有必要改革国家投资的回报机制，使之对创新投资更多，创新更多，从而增加的就业机会也更多。
马祖卡托提出了三种可以考虑的具体措施：专利税收入、收人比例还贷贷款和开发银行。第一种措施是通过建立国家创新基金，通过专利税形式获得直接投入应用技术的投资回报，由此所获得的专利税收入将由国家创新基金用于下一阶段的创新资助。第二种措施是引入类似于学生贷款的收人比例还贷贷款，当企业的收益达到一定程度后，开始向国家提供一定比例的返还，或者国家对它支持过的公司享有权益。第三种措施是采取国家开发银行的形式获得贷款收益。通过这些措施，使公私部门之间的风险承担与收益分配对等化，在公私部门之间建立起合作共生关系而非寄生关系。马祖卡托的这些建议得到了罗德里克的赞同，在他看来，“福利国家的‘阿喀琉斯之踵’在于它需要高税收，却无法刺激对创新行为的补偿性投资”(佚名，2015)，如果政府能够分享创新投资的收益，这就能够避免资本家成为几乎独占创新收益的创新寡头，减少社会不平等，使创新的经济成果普惠于大众，因此，现在政府应该像当年做好社会保障建成“福利国家”那样，建设“创新型国家”。
四、《企业家型国家》的启示和不足
演化经济学家佩蕾丝在《企业家型国家》一书的《序言》中指出：美国这个通常被认为最能代表自由市场经济的国家，在创新领域中却是政府干预最多的国家。拉让尼克也指出，就技术创新而言，美国政府比日本政府是更加发展型的。(William Lazonick, 2008)正是因为这个原因，弗雷德·布洛克将美国称作是“隐蔽型的发展型国家”(弗雷德•布洛克，2010)。马祖卡托和弗雷德·布洛克都说，美国政府的这种干预在以前从没有被政策制定者或主流媒体公开讨论过，它都被“隐藏”起来了。那么，美国为什么能够将企业家型国家或“发展型国家”隐藏的这么好?弗雷德·布洛克解释说，美国政府对科技创新强有力的干预之所以被“隐藏”起来，其主要目的是为了防止保守势力的反对：“市场原教旨主义思想的成功，使其被遮蔽起来了。” (玛丽安娜•马祖卡托，2017)《企业家型国家》一书分析说，美国国防部高级研究计划局打着“国家安全”而不是“经济表现”的旗号直接从事创新活动，能源部高级研究计划局打着“能源安全”而不是利用国家力量占领科技制高点的旗号开展活动，这些做法在很大程度上都掩盖了“美国是在创新领域进行政府干预最多的国家”这种事实。
但在著名演化经济学家和经济政策史家埃里克·赖纳特看来，美国在这方面是有意识地“说一套，做一套”的：“自建国以来，美国就在两种传统之间挣扎，就在亚历山大•汉密尔顿(1755-1804)的干预主义政策和托马斯•杰斐逊(1743–1826)的：‘管的越少的政府，管的就越好’的信条之间发生冲突。亚历山大•汉密尔顿是美国1791年建立美利坚第一银行背后的关键人物，而托马斯•杰斐逊却极力反对它，并促使它于1811年关闭。随着时间流逝和美国实用主义开始盛行，这场争论以‘托马斯•杰斐逊派’去负责花哨的政治口号，而‘亚历山大•汉密尔顿派’去负责具体的政策实施而结束。”(埃里克•赖纳特，2010:18)[⑧]赖纳特举了很多例子说明美国的这种两面派作风，例如，“在华盛顿特区，美国小企业委员会每年都会用联邦资金为美国私立公司提供超过200亿美元的贷款和担保。离美国小企业委员会几个街区的地方，华盛顿的一些机构——世界银行与国际货币基金组织则继续实施他们对贫困国家进行遏制的传统，不让第三世界国家拥有类似机构和制度。”(埃里克•赖纳特，2010:17)[⑨]
对此，我国经历过很多上当受骗的切身之痛，大飞机项目的下马以及二十多年后又重新上马只是其中的一个突出例子。但即使有了这种教训，我国仍不断被美国所欺骗。例如，在美国政府的压力下，我国在2011年取消了自主创新产品政府采购的政策，而美国当时却在执行奥巴马政府的《购买美国产品法》：2011年6月23日，中国财政部正式颁发了“关于停止执行《自主创新产品政府采购预算管理办法》等三个文件的通知”，“决定自2011年7月1日起停止执行《财政部关于印发〈自主创新产品政府采购预算管理办法〉的通知》(财库[2007]29号)、《财政部关于印发〈自主创新产品政府采购评审办法〉的通知》(财库[2007]30号)和《财政部关于印发〈自主创新产品政府采购合同管理办法〉的通知》(财库[2007]31号)三个文件”。中国没有参加WTO政府采购协议，美国政府根本就没有权力对我国自主创新产品政府采购政策进行干涉(贾根良，2011,2012)，美国政府的这种做法充分说明了其遏制中国发展的两面派作风，因此，笔者一直在呼吁我国要恢复执行《自主创新产品政府采购预算管理办法》三个文件。
马祖卡托的新著可以给我国经济理论的发展和经济政策的制定提供许多启示，但由于篇幅所限，这里只简单地提出三点。
第一点是本书所讨论的问题或者说创新政策问题是产业政策讨论的核心问题。在过去的三十多年中，经济理论界对产业政策问题的争论经历了三个阶段的演变：第一个阶段是从20世纪80年代到90年代中期，产业政策的争论被研究“发展型国家”的学者所主导;第二个阶段是从1998年亚洲金融危机的爆发到2006年的沉寂时期，在这个时期，学术界主流的观点多对产业政策持负面评价;第三个时期是从2007年至今，其重要的特征就是演化经济学对产业政策的研究产生了重要影响。2007年，著名演化经济学家苏特提出,创新政策将成为产业政策研究的核心问题;(Luc Soete, 2007)赛默里、多西和斯蒂格里茨出版了相关专著。(Cimoli M., G. Dosi, and J. E. Stiglitz, eds. 2009)但除了个别学者外，目前国内学者对产业政策的争论几乎从不知晓国际学术界在过去十年中的这种新进展，笔者希望马祖卡托的这本著作能对这种产业政策的争论有所触动。
第二点是美国“企业家型国家”的真相再次证明了赖纳特和笔者在多年前就已倡导的经济政策制定格言的正确性：“按美国所做的去做，不要按美国所说的去做”，我国必须奉行独立自主的国策。在国家发展战略和经济政策的制定上，我们必须透过美国政府和学术界的花言巧语以及主流的自由化理论去考察美国的现实实践，在美国,对创新的各种各样的支持比其他国家要多得多,美国国防部高级研究计划局几乎支持了所有重大的科学技术领域，但其政府和学术界却一直向别的国家宣传自由竞争和反对政府干预的学说，这种状况对其他国家的经济政策产生了严重的误导，因此，“按美国所做的去做，不要按美国所说的去做”仍是我们需要牢记在心的经济政策格言。在这方面，我国“两弹一星”计划的成功经验值得总结，该计划出台的时间不仅早于对美国“企业家型国家”产生了重要影响的美国国防部高级研究计划局的成立，而且也是不亚于美国“企业家型国家”成功的典范，但非常可惜的是，“两弹一星”的成功经验在改革开放后并没有发扬光大，我国在这方面非常值得反思。
第三点是我们需要深入研究美国“企业家型国家”的成功经验和存在的问题对我国创造“新型举国体制”提供的重要启示和借鉴。2016年5月，中共中央、国务院在新发布的《国家创新驱动发展战略纲要》中提出，要发挥社会主义市场经济条件下的新型举国体制优势，集中力量，协同攻关，加快突破重大核心技术，开发重大战略性产品，在国家战略优先领域率先实现跨越。与计划经济体制下“两弹一星”的“举国体制”存在差别，我国如何建立市场经济条件下的新型举国体制?在这方面，有许多问题值得研究，例如，我们需要对东亚发展型国家、我国“两弹一星”的创新体制(我国改革开放前的三十年同样可以称作是“发展型国家”)和美国的企业家型国家(也有学者称之为“新发展型国家”)进行比较研究，以充分利用我国社会主义制度的优越性。又如，马祖卡托在谈到“投资风险社会化而投资收益私人化”的解决方案时提出了三种措施，但没有提出另一种很重要的措施——也就是通过国有企业解决这一问题。国有企业不仅可以在我国创新驱动发展战略中充分发挥创新先锋的作用，而且，还可以作为国家创新意志的政策工具发挥更大的作用，对这一问题的深入研究对我国国企改革具有重大意义，在这方面，《企业家型国家：破除公共与私人部门的神话》一书具有很重要的启发价值。
毋庸讳言，马祖卡托的这本新著也存在着一些不足，其中最大的不足是对我国风能和太阳能产业研究的不深入。这也难怪，该书有关绿色工业革命和风能、太阳能的第6-7章是在出版前在原来电子版基础之上临时新增加的，研究不深入也情有可原。但马祖卡托对我国风能和太阳能产业研究的不深入却反映出，她对笔者所关注的新国际分工对发展中国家产业政策能否取得成功具有决定性影响缺乏研究，因而注意不到我国风能和太阳能产业政策存在的严重缺陷。
在旧国际分工之下，李斯特有关“出口工业制成品、进口原材料”的国家致富原则之所以成功就在于当时的工业价值链在国际上还没有分解，抓住了工业也就抓住了价值链高端。但在二十世纪八、九十年代以来的新国际分工条件下，李斯特的国家致富原则不再成立，因为无论是工业，还是农业或服务业，新国际分工主要表现为价值链的高端和低端的分工，只有抓住各产业的价值链高端，发展中国家才能像历史上的发达国家一样取得成功，因此，笔者提出了新李斯特经济学的国家致富新原则：进口价值链低端产品，出口价值链高端产品，产业政策的目标在于保护本国的价值链高端。(贾根良等，2015)
但是，我国的战略性新兴产业却是从价值链低端参与新国际分工的，相关产业政策也是鼓励参与这种新国际分工的，对其价值链高端缺乏保护，这不仅与新李斯特国家致富新原则背道而驰，反而在市场力量的作用下，使我国更有可能锁定在全球价值链低端而不能自拔，这是我国在太阳能和机器人等战略性新兴产业上实施的产业政策之所以必然失败的根本原因，(贾根良，2013)也是在战略性新兴产业也出现大量产能过剩的根本原因。这就提出了一个很重要的问题：产业政策的制定是基于那种经济理论，是基于西方经济学的比较优势和自由贸易理论，还是基于笔者的新李斯特经济学?马祖卡托所研究的美国不存在这个问题，因为发达国家已经处于新国际分工的价值链高端，比较优势理论适合其国情，但美国却从没有实施过真正的自由贸易。然而，对于我国等发展中国家来说，面临着如何创造高端价值链的问题，比较优势和自由贸易理论都不符合国情，国家作为风险承担者和市场的创造者，其产业政策应该定位于保护和扶植高端价值链，而不能像我国的产业政策那样鼓励战略性新兴产业从价值链低端融入发达国家跨国公司控制的价值链，致力于为发达国家的价值链高端开拓中国市场。由此看来，我国不仅需要美国的“企业家型政府”，更需要笔者的新李斯特经济学。在我国，“企业家型国家”只有建立在新李斯特经济学的国家致富新原则之上，才能取得成功。
参考文献
[1] Anonymity：Professor Mazzucato delivers prestigious Raúl Prebisch lecture and meets President of Argentina.University of Sussex.c2017[2017-2-13].http://www.sussex.ac.uk/spru/newsandevents/2016/talks/prebischlecture.
[2] Cimoli M., G. Dosi, and J. E. Stiglitz, eds: Industrial Policy and Development. The Political Economy of Capabilities Accumulation. New York: Oxford University Press. 2009.
[3] Luc Soete: From Industrial to Innovation Policy, Journal of Industry Competition & Trade, 2007, 7(3).
[4] Mariana Mazzucato: The Entrepreneurial State, Demos, London, UK. 2011.
[5] Mariana Mazzucato: From market fixing to market-creating: a new framework for innovation policy, Industry and Innovation, 2016, VO L. 23, NO. 02, 140–156.
[6] Michael Jacobs and Mariana Mazzucato: Rethinking capitalism: economics and policy for sustainable and inclusive growth,Wiley-Blackwell,2016.
[7] William Lazonick: Entrepreneurial Ventures and the Developmental State: Lessons from the Advanced Economies, UNU-WIDER, Discussion Paper No. 2008/01.
[8] 埃里克•赖纳特：《富国为什么富，穷国为什么穷》，杨虎涛等译，贾根良审订，北京：中国人民大学出版社，2010。
[9] 弗雷德·布洛克：《被隐形的美国政府在科技创新上的重大作用》(上、下)，《国外理论动态》2010年第6期和第7期。
[10] 贾根良：《评佩蕾丝的技术革命、金融危机与制度大转型》，《经济理论与经济管理》2009年第2期。
[11] 贾根良:《取消自主创新政府采购政策堪比近代史上关税自主权的屈辱丧失》，中华网论坛2011年8月4日[2017-2-13]，http://club.china.com/data/thread/1011/2729/33/11/1_1.html。
[12] 贾根良：《我国为什么不要急于加入WTO政府采购协议》，《国外理论动态》2012年第1期。
[13] 贾根良：《迎接第三次工业革命关键在于发展模式的革命：我国光伏和机器人产业的案例研究与反思》，经济理论与经济管理，2013年第5期。
[14] 贾根良等著：《新李斯特经济学在中国》，北京：中国人民大学出版社，2015。
[15] 贾根良：《我国应该加强西方政治经济学的教学与研究》，《政治经济学评论》2017年第1期。
[16] 玛丽安娜·马祖卡托：《企业家型国家：破除公共与私人部门的神话》，王中华、封岩译，贾根良校，商务印书馆，2017。(因故不能出版了)
[17] 佚名：《罗德里克：从福利国家到创新国家》，参考消息网2015年1月23日[2017-2-13]，http://column.cankaoxiaoxi.com/2015/0123/638820.shtml。
[①] 积累体制是马克思主义经济学中积累的社会结构学派的一个概念，其核心思想是长期的相对快速和稳定的经济扩张需要一个有效的积累的社会结构，包括劳资关系、生产组织结构、政府与市场关系、创新体制和意识形态等，如战后发达资本主义国家“黄金时代”的福特制积累体制。自20世纪80年代中期至国际金融危机爆发是“新自由主义积累体制”时期，国际金融危机的爆发标志着这种积累体制的危机，现在正处于其瓦解和新型积累体系的探索阶段。[②] 笔者将在《长期停滞还是黄金时代?——世界经济前景与我国的战略抉择》等论文中继续介绍和引用佩蕾丝的研究。 [③] 玛丽安娜·马祖卡托：《企业家型国家：破除公共与私人部门的神话》，王中华、封岩译，贾根良校，商务印书馆，2017。 [④] 这个电子版是作者为英国智库(DEMOS)撰写的，请见Mariana Mazzucato (2011)。 [⑤] “劳尔·普雷维什纪念演讲”是联合国拉丁美洲和加勒比经委会为纪念其第一任执行秘书和著名经济学家劳尔·普雷维什，在普雷维什百年诞辰的2001年设立的。 [⑥] 为了与目前国内的西方经济学(其代表是大学经济学教育中的微观经济学、宏观经济学和计量经济学)相区分，笔者提出了“西方政治经济学”的概念，用来表示一种与“西方经济学”相对立的经济学理论体系，它包括目前西方非主流经济学中非马克思主义的经济学各流派，请参看贾根良(2017)。 [⑦] 值得说明的是，美国政府的这种干预主要是在联邦政府的部委层面进行的，从而保证了在全国实施统一的产业政策，这与我国因地方政府竞争导致中央统一的产业政策每每落空并导致国内市场分割存在着本质的不同。本来，马祖卡托的这本著作的书名译作“企业家型政府”可能更为合适，但推崇我国地方政府竞争的一些经济学家没有认识到其危害，已经将其称作是“企业家型政府”，为了与之相区别，本书书名译作了“企业家型国家”，因此在行文中，笔者有时也使用“企业家型政府”代指“企业家型国家”。 [⑧] 埃里克·赖纳特著：《富国为什么富，穷国为什么穷》，杨虎涛等译，贾根良审订，北京：中国人民大学出版社，2010年，第18页。[⑨] 埃里克·赖纳特著：《富国为什么富，穷国为什么穷》，杨虎涛等译，贾根良审订，北京：中国人民大学出版社，2010年，第17页。
【贾根良，察网专栏学者，中国人民大学经济学院教授，中国特色社会主义经济建设协同创新中心研究员。】
