国有企业作为我国经济的重要主体，一方面承担了传统企业治理理论中所说的“非经济职能”，如储备战略资源、提供逆周期投资和创造就业岗位等，为我国经济的平稳增长做出贡献;另一方面在高端制造业领域也建树颇多，完成了诸如C919大飞机、特高压输电等在内的一系列“大国工程”。我国国有企业实现了在高端价值链上从无到有的突破，说明其在特定行业、特定领域中也具备创新优势。在主张国有企业低效率的新古典经济学企业理论中，这是一种无法解释的“反常现象”。但在推崇企业异质性的演化经济学中，这种现象却能用国有企业所特有的创新优势来解释。

一、新时代国有企业治理需要新的企业理论

自党的十八大以来，习近平总书记就国有企业的改革与发展多次发表重要讲话，强调国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和经济基础，提出了建设中国特色现代国有企业制度的任务和“国有企业要做创新驱动发展的排头兵”的要求。党的十九大报告对深化国有企业改革的方向、任务和途径又做出了进一步部署，提出了将国有企业培育成具有全球竞争力的世界一流企业的战略目标。然而，对于国有企业为什么能够以及如何能够实现这一战略目标来说，目前主流的新古典经济学的国有企业低效率理论是无法解答的。为了深入理解习近平总书记和党的十九大报告中有关国有企业改革重要论述的精神，本文将结合国际金融危机以来国内外学术界对国有企业角色的重新定位，阐明演化经济学的“创新型企业”理论对于理解国有企业在特定技术创新领域所具有的内在优势，这对于国有企业改革和实现“国有企业要做创新驱动发展的排头兵”的要求都具有启发价值。

国有企业自诞生伊始就面临着与现代私人企业的效率比较。经过数代经济学家的研究，国有企业的效率低于现代私人企业似乎已成为经济学中的一条“真理”。国有制被认为是国有企业效率低下的根本原因，但2008年的金融危机却严重地冲击了这一结论。一方面，以公众持股为特征的现代私人企业因过度金融化带来短期主义、外包生产、缩减创新投入等问题而饱受质疑;另一方面，国有企业尤其是中国的部分国有企业在本次危机中逆势而起，成为推动经济复苏的排头兵。尤其是国有企业的创新优势，从两个方面逐步凸显出来。首先，大量资金投入能使国有企业形成规模优势，有利于企业投资于技术创新，提高效率和竞争力。从2005年到2014年，入选《财富》世界500强的国有企业由49家增长到114家，总收入占比由8.0%增长到24.1%，总资产占比由8.9%增长到23%，其中国有企业在工业领域所占份额上升了近20倍(由1.3%到26.2%)[1]。路风(2016)也认为我国的产业升级需要以高强度的投资和自主创新为手段[2]。国有企业大量投资的特点，有助于我国在特定需要大规模投资的高新技术行业上产生突破。其次，作为我国独特的自上而下创新体制的重要参与者，国有企业有力地支持了我国“基于国家科技发展战略的重大工程创新”[3]，使我国科技实力得到了快速提升。这些现象促使一些学者开始反思以股东利益最大化为原则的新古典经济学的企业理论，重新审视国有企业生产低效的刻板印象，讨论国有企业在未来经济发展中的潜力。

经济危机会使企业理论产生突破，这种现象在历史上也是有先例可循的。比如，现行的股东利益最大化原则就兴起于“滞胀”时期[4]。据拉让尼克(Lazonick，2011)的研究，以该原则为核心的企业理论彻底打破了美国以“盈余保留加再投资”战略和垂直一体化生产为特征的“旧经济企业模式”(old economy business model)，转变为采取“缩编加分红”战略和垂直专业化生产的“新经济企业模式”(new economy business model)[5]。早在2006年，拉让尼克就预言，这种“新经济企业模式”在有效保护大股东利益的同时，也带来了收入不平等、就业岗位流失等问题，最终将导致经济动荡[6]。因此，面对经济危机影响日益加剧的现实，我们有理由相信一个能够解决这些严重问题的新的企业治理理论将会被越来越多的人所接受。

新的企业理论将更关注企业在缓解危机影响、促进经济复苏和生产高质量产品上的作用。为此，企业需要培育自身的创新能力，变革利润分配方式。首先，产品创新优势正日益取代价格优势成为企业竞争力的源泉，因此，企业必须掌握能将新技术快速商业化并获利的能力。这就必须变革现有的公司治理模式，使之更有利于企业创新和生产高附加值产品。其次，变革企业现行的利润分配模式，使企业能充分发挥创新、提供就业岗位以及缩小收入差距等作用，成为一个“经济稳定器”，实现经济稳定增长的目标，而不是成为企业高管和金融家的“现金奶牛”(cash cow)。如果说部分私人企业由于受制于少数大股东的利益，无法有效地完成这两个目标，那么，国有企业这一基于国家利益能为创新进行耐久性投资的企业组织是否能更好地实现这些目标呢?就其本质来说，国有企业是否具有与私人企业截然不同的发展潜力呢?目前，这一问题在西方国家引发了广泛的讨论，即使是在过去对国有企业持有偏见的国际组织如经济合作与发展组织(OECD)，现在也承认“国有企业可以作为发展政策的工具，促进经济增长”[7]。这种对国有企业作用的新认识预示着有关国有企业治理和改革的理论有可能会在未来发生重大转变与突破。

以此为背景，本文首先回顾了新古典企业理论对国有企业效率问题的认识和改革方案，并指出了其局限性。然后梳理和介绍了演化经济学学者对新古典理论的“股东利益最大化原则”的批判，以及旨在替代该理论的“创新型企业”(innovative enterprise)理论，最后则尝试以拉让尼克提出的“创新型企业”理论为基础，从战略控制(strategic control)、组织整合(organizational integration)、财务承诺(financial commitment)这三方面出发，对国有企业在特定创新领域的优势和发展潜力进行分析。

二、“低效率的生产者”：新古典主义视角下的国有企业

(一)新古典经济学的国有企业低效率理论

在有关国有企业与私人企业的效率比较上，经济学界最初是从二者在所有制上的不同着手的。可以说，“目前有一套完整的文献表明，与私人企业相比，国有企业效率低下”[8]。这套文献基于委托代理理论，从国有制的角度出发论证国有企业效率低下，认为国家并非是称职的企业所有者，国有企业中存在着严重的效率损失。该效率损失主要由以下两部分内容组成：一是国有制致使企业产权不明，导致国有企业缺乏有效的激励与监管，代理成本高昂因而低效;二是国有企业的“预算软约束”会使企业陷入投资狂热，降低国有企业的投资效率。

首先，国有企业的代理成本高昂。随着企业所有权与控制权的分离，公司管理者(即代理人)实际上决定了企业资源的分配方式，代理人对自身利益的追求会在一定程度上损害企业所有者的利益，詹森和麦克林(Jensen and Meckling，1976)将其定义为代理成本[9]。虽然代理成本广泛地存在于各类企业之中，但新古典经济学家普遍认为国有企业中存在的代理成本要高于私人企业。这是因为国家在作为所有者时，没有一个明确的实体和固定的利益诉求，对企业的控制力不足，缺乏强烈且明确的动力去提升公司绩效。因此，产权理论家们认为当国家作为企业所有者时，无法有效地对公司管理者实施监管，会出现“所有者缺位”的现象，形成了实际上的“内部人控制”(insider control)[10]。相比私人企业，国有企业的管理者更有意愿和能力出于对自身利益的考量去损害所有者的利益。

其次，“预算软约束”导致国有企业效率低下。科尔奈(Kornai)为批评社会主义提出的“预算软约束”理论似乎也为国有企业的批评者们指出了一条“明路”。因为国有企业的预算约束是“软的”，它们总是能从国家那里得到投资所需的资金，出现问题后又有国家托底，所以国有企业存在严重的“投资饥渴症”，常常陷入到“反复支出、过度扩张和无效投资”的泥潭中。国有企业的管理者偏好通过兼并来扩张企业规模，而不是将资金投入到新技术、新产品的研发当中。科尔奈等(Kornai et al.，2003)指出，更为严重的是，国有企业的低效投资会让经济部门出现周期性投资膨胀和紧缩，造成一些企业生产过剩而另一些企业生产不足，引发投资结构失调和经济周期波动[11]。在市场竞争中，国有企业自恃有来自国家的稳定投入，不仅自身经营效率低，而且会因“投资饥渴”恶化整个投资环境，拖累其他企业的效率。

新古典经济学中提出的这两点理由，在一定程度上解释了国有企业的效率损失问题。特别是这种损失曾广泛地存在于发达国家的国有企业之中。托尼内利(Toninelli，2000)基于经济史视角的分析表明：在1980年代，美国与西欧国有企业的低效率，不仅加剧了经济的“滞胀”，还导致国有企业最终被私人企业取代[12]。然而，因为仍有一大批国有企业在市场竞争中取得了成功，所以学术界反对这两种理由的声音也从未停息过。张宇等(2012)就认为委托代理问题同样存在于私人企业中，企业效率问题并不能简单地和所有制挂钩[13]。而且，“预算软约束”也并非总是坏事。正如格申克龙指出的，“经济越落后，特殊制度因素对市场的替代作用就越大”[14]。在市场不完善、重大创新投资需要“耐心资本”和私人融资效果欠佳的情况下，国有企业的“预算软约束”能保证其有充足的资金进入新行业和研发新技术，最终形成突破。例如，京东方科技集团股份有限公司就是一个例证。在京东方2002年进入液晶面板领域后，公司曾经历多年亏损：2005至2013年，京东方净利润为负59.25亿元[15]。但京东方坚持进行了长期的、高强度的和大规模的投资，时隔十余年之后终于得到了回报，目前已跻身世界顶级显示器件供应商之列，仅2017年的净利润就高达75.68亿元。

(二)“私有化”与“剥离政策性负担”：新古典主义的国有企业改革建议

在国有企业自身低效率，并会拖累经济的背景下，新古典经济学家们普遍将国有企业改制、甚至私有化看作是解决其效率问题的“不二法门”。在这方面，国内外很多学者都达成了高度共识。国有企业转换为股份制企业后，可以显著提高当前的生产效率[16];胡一帆等(2006)对我国六个行业的299家国有企业自1996年至2001年的表现进行比较后，发现私有化后的企业明显提高了收入、降低了成本[17]。通过私有化让国家退出企业，充分发挥私人企业在生产上的优势，这种改革方案在新古典主义者的国有企业改革方案中一直占据主导地位。

但在新古典经济学内部，也一直有人反对这种简单地将国有企业私有化的做法。他们认为这套从根本上否定国有企业存在价值的方案过于武断，并且在实践中也并未发挥出应有的效果，反而酿出诸多苦果：无论是最终摧毁了前苏联经济的“500天改革计划”，还是破坏了蒙古90%工业基础的Zholzhargal计划，私有化在理论上的效率提升作用并没有实际地出现在这些国家。因此，有一部分新古典经济学家虽然仍从国有制出发分析国有企业，但认为国有企业的效率损失并非主要源自代理成本，而是由于国有企业承担了过重的政策性负担，才导致其在绩效上不如私人企业。国家出于提供就业、稳定社会等非经济目标，可能会人为地扭曲国有企业的成本曲线。比如委内瑞拉政府就把委内瑞拉国家石油公司(PDVSA)当成“现金奶牛”，强迫其承担较大数额的国家福利支出，致使其陷入到危机之中[18]。与私人企业相比，国有企业缺乏一个能全心参与竞争的环境。政府对国有企业的过度政治干预，会使国有企业的效率无谓地损失在与提升效率无关的社会需要上。

在解决方案上，“剥离政策性负担”论者并未将私有化当成国有企业改革的唯一途径，反而认为只要将国有企业从不合理的政治负担中解放出来，就能显著地提升国有企业的效率。林毅夫(2003)就曾提出国有企业改革的关键是解决政策性负担[19]，这种方案也在一些国家取得了良好成效。比如新加坡的淡马锡公司就凭借引入公司董事治理等现代企业管理模式，避免了来自政府的直接干预和政策性负担，广泛参与国际市场竞争，获得了巨大成功[20]。这部分学者们认为只要政府允许国有企业进入竞争性环境，不让其承担过多的政策性负担，那么国有企业就能自发地调整企业治理模式，达到不输私人企业的技术效率。

新古典经济学家提出的这两种方案，都基于国有企业效率低于私人企业的假定。他们认为只有消除国有企业的异质性，实现与私人企业的趋同，才能解决国有企业的效率损失问题。但由于基于这种看法的改革措施并非总是成功的，因此我国学者在本世纪之初就主张谨慎地看待新古典经济学所宣扬的国有企业效率问题和改革方案[21]。

三、“创新型企业”：演化经济学的企业理论

演化经济学的哲学基础是一种与现代宇宙观相一致的、动态的、系统的和有机的世界观[22]。因此，演化经济学学者们推崇“新奇的创生”，创新被视为演化经济学理论体系的核心，也被视为经济变化的根本原因[23]。一方面，许多演化经济学家从创新推动企业发展，进而推动经济增长的现实出发，指出了新古典企业理论只重交换不重生产的缺陷，比如熊彼特(1990)就曾讥讽新古典主义下的企业只能“被周围世界中的变化拖着走”[24];另一方面，又从不同类型企业的异质性出发，主张将企业作为经济的解释变量而非被解释变量来重新构建企业理论。纳尔逊(Nelson，1991)提出：企业在创新和从中获益的能力上存在差异，造成了企业的异质性，新古典主义的企业同质性假定存在问题[25]。而按照演化经济学的范式，完整的企业演化理论至少应能解释企业的知识积累过程以及此过程中形成的各种协调机制[26]。在演化经济学家的种种尝试中，拉让尼克提出的“创新型企业”理论较好地解释了企业形成创新优势的原因与方式。

(一)股东利益最大化的局限：演化经济学对新古典企业理论的批判

新古典企业理论认为股东投资是企业卓越绩效的来源，而且股东还承担了企业的潜在经营风险，所以理应获得剩余索取权。但发生在现代企业中的所有权与控制权分离，让管理者成了公司资源的实际掌控者，管理者采取有利于自身的利润分配方式造成了股东权益受损、企业资源配置低效。如西方国家“旧经济企业模式”的企业管理者曾为了自身利益，大肆进行兼并扩张，追求多元化经营，导致股东利益严重受损、经济也陷入停滞[27]。在此背景下，股东利益最大化原则应运而生，通过外部证券市场的控制以限制管理者的自主权，实现股东对公司收益的支配权。用活跃的市场来控制企业，通常被看作是一种有效的管理经理人的制度[28]。作为伴随着当时新自由主义思潮而兴起的理论，该原则和国有企业私有化运动等新自由主义改革措施都确曾收到过良好成效[29]。但随着时间推移，该原则自身的缺陷也逐渐显露出来，损害了企业的创新能力。

第一，企业所有权与控制权的分离是适应社会化大生产的必然，管理者需要自主权进行创新投资。西方发达国家的企业都曾经历过这个分离过程，进入到管理资本主义阶段，即“旧经济企业模式”[30]。企业两权分离后，既为原所有者提供了退出机制，又给具有一定知识优势的管理者提供了平台和机会进行战略决策，促成了企业的成长和经济的繁荣。据拉让尼克(1991)的研究，美国企业的这种分离始于19世纪90年代，受过高等教育的技术和管理人才实际控制了企业决策，创建了一大批有竞争力的企业，战胜了英国仍由所有者控制的家族式企业[31]。随着竞争的加剧，企业经营面临的不确定因素也更加复杂。较之所有者，职业经理人更了解业务的投资要求，能更好地规划企业经营战略，所以需要赋予管理者运用企业资源进行投资的自主权。两权分离确实带来了代理成本问题。但从企业史的角度来看，决定企业竞争力的是企业的组织学习能力[32]，而非代理成本的损失。一味地限制管理者自主权反而不利于企业培育新的创新能力，获得竞争优势。路风(2016)对京东方科技集团股份有限公司的案例研究也表明：获得了一定自主权的国有企业，通过自主研发，能转变成竞争性企业，甚至进一步成为创新型企业[33]。

第二，股东利益最大化原则所推崇的股市控制也存在缺陷。新古典企业理论认为外部市场的资源配置效率要高于企业内部组织。借助股市提供的高流动性，股东可以通过“用脚投票”实现对管理者权利的控制，达到资源配置最优化的目的。一方面，管理者为防止被解雇，在没有良好投资机会的情况下，需要及时以分红的形式向股东分配企业的“自由现金流”;另一方面，公司股价下降会带来被恶意收购的风险，迫使管理者放弃降低企业价值的自利行为。该原则主张用公司在股票市场的表现，特别是股价作为判定公司潜力的依据。但这种认识本身存在很多问题。首先，公司盈利、股票价格和公司生产能力之间的关系并不确定[34]，管理者过多地关注企业在股市上的表现，反而会忽略其他重要目标。特别是当股价成为决策的主要依据时，管理者可能会倾向于以牺牲长期创新为代价，采取扩大短期利润的投资策略，以减少被替代的威胁[35]。为抬升股价，管理者倾向于把更多的资源投入到金融市场，而非生产性投资。拉让尼克(2016)的研究成果也显示，从2004年到2013年，标准普尔500指数中的454家公司总共进行了3400亿美元的股票回购，一些企业的年度回购额甚至超过了当年利润[36]。企业由生产组织逐渐转变为金融资产，这也将从根本上破坏产业的发展基础。其次，证券市场并不能总是对公司管理者起到监管作用，但管理者却能利用股市进行投机，获利颇丰。斯托特(Stout，1988)就曾发文论证证券市场效率低下，无法准确反映公司的真实经营状况[37]。现实中，美国安然公司(Enron Corporation)在2001年破产之前，也被股权投资者们认为是稳健的公司。股权分散后，公众股东更加难以挑战管理层的权威，以及掌握管理者收入与业绩之间的关系。管理者利用公司资源操纵股市获利，却让股东承担损失，甚至出现了“两房”破产后，12名高管却获得了总额约为3540万美元补偿的“奇观”。股市不仅没有减少代理成本，反而加剧了股东的利益损失。我国的上市企业如紫光古汉、万福生科等也频频爆出财务造假的丑闻[38]，给企业和投资者都带来了严重的损失。因此，行为金融学作家蒙蒂尔就曾戏称股东价值最大化是世界上最愚蠢的观点[39]。华为董事长任正非也表示：“因为资本市场本质贪婪，股东会榨干公司，所以华为坚决不上市。”[40]

第三，股东利益最大化原则还导致短期主义盛行，企业创新能力锐减。公众股东的诉求与企业利益存在偏差，管理者在股东利益最大化原则的驱使下，可能会采取有利于股东但不利于企业未来发展的战略，造成实际决策与企业生产过程的脱节，损害企业的创新能力。这种现象的确存在于私人企业之中，部分大型私人企业大幅度减少创新投入，远离基础创新，更关注降低成本而不是研发新技术。如以强生(Johnson & Johnson)、葛兰素史克(GSK)等为代表的大型私人制药企业为了降低研发投入，就不断以“开放式创新”(open innovation)的名义关闭自身的研发部门，转而依赖政府公共实验室提供新药品原型[41]。为了满足公众股东的利益，诸多大企业的经营战略由原先的“盈余保留加再投资”转为“缩编加分红”[42]。后者是一种价值破坏型战略，以牺牲公司员工利益和再投资能力为代价，实现资源向股东和管理者的倾斜。此外，企业上市后需要及时披露相关信息，而股价又对业务变化十分敏感，所以上市公司的管理层倾向于投资常规项目。贝洛克(Belloc，2013)对48个国家1993年至2006年的企业数据进行检验后发现，股东保护程度与企业创新活动、高质量生产呈负相关[43]。巴蒂斯蒂等(Battisti et al.，2015)的实证研究亦表明上市公司更倾向于使用成熟的技术，而非主动寻求技术革新[44]。私人部门更多地采用短期定位和风险厌恶战略，忽视了培育自身的创新能力[45]。现代企业制度中，大股东在企业经营决策上具有重大话语权已是不争的事实。因此，有些情况下，特别是事关国计民生的决策，由国家作为大股东来行使决策权，比只追求个体利益最大化的私人股东更为合适。例如中国移动在我国贫困地区花费巨资搭建的精准扶贫系统，虽然不符合企业自身利益的最大化，却提升了社会总福利。

鉴于新古典企业理论的缺陷，不能简单地因国有制的代理成本和国有企业没有股权多元化就给国有企业打上“低效”的标签。首先，股东由国家变为私人以及股权多元化并不能从根本上解决代理成本。其次，对证券市场保持距离，在某种程度上也有助于国有企业规避投机性风险和企业金融化等问题。最后，虽然“预算软约束”可能会导致国有企业的过度投资，但对于需要巨量资金投入的项目，这种软约束反而有助于国有企业在短时间内集中人力物力形成突破，实现技术跃迁。要辩证地看待国有企业的“预算软约束”，在有效监管的前提下，“软约束”也能成为国有企业的制度优势。

因此，为了更全面地看待国有企业的效率问题和生产潜力，除了所有制因素外，我们还应更多地从国有企业的战略定位、组织形式和财务资源等描绘企业发展潜力的现实因素出发进行分析。拉让尼克的“创新型企业”理论就为此提供了一个新的分析范式。