如何理解中国的对外援助

认为“中国对外援助就是到处撒钱”，这样的论断片面。图为2017年5月31日，在肯尼亚港口城市蒙巴萨，当地民众载歌载舞，庆祝由中国企业承建的连接蒙巴萨至首都内罗毕的标轨铁路（蒙内铁路）首班列车发车。 新华社图

原标题：如何理解中国的对外援助

作者：唐丽霞/中国农业大学人文与发展学院教授

最近在网上流传的一篇文章称，从2000年到2014年，中国向全球140个国家提供了经济援助和贷款，累计金额高达3620亿美元，约2.4万亿元人民币。该文主要援引美国威廉玛丽学院（College of William & Mary）“援助数据”项目（AidData）一个研究报告中的数据信息，来展示中国对外援助规模的庞大。和以前历次出现的有关中国对外援助规模的新闻一样，这篇文章引起了很多评论，很多人认为“中国对外援助就是到处撒钱”。

那么，中国对外援助的规模到底多大？本文将从以下几个方面对这一问题进行回应。

一、中国对外援助的规模

中国政府曾经于2011年和2014年两次发布有关对外援助的白皮书，非常明确地介绍了中国对外援助的资金类型和规模。

中国对外援助的资金主要有三种类型：无偿援助、无息贷款和优惠贷款。据两个白皮书的数据累加，截至2012年底，中国对外提供的无偿援助资金总额为1385.2亿元，无息贷款资金为838亿元，优惠贷款援助资金总额为1233.1亿元，合计为3456.3亿元人民币。

从两份白皮书公布的内容来看，我国对外援助的资金类型和结构与西方传统发达国家的对外援助基本上保持口径一致。西方国家的官方发展援助也主要分为两大类，一类是赠款，也就是无偿援助；一类是优惠贷款，但优惠贷款必须要有25%的赠款成分，才能被称为是官方发展援助。

中国的对外援助中，优惠贷款是指由我国银行提供的具有政府援助性质的贷款，主要用于帮助发展中国家建设有经济效益的生产性项目。我国政府提供的政府贴息优惠贷款利率为4%至5%，贷款的偿还期为5至15年，一般为8至10年。时任中国进出口银行国际部总经理朱稳根在1997年发表的一篇文章中指出，根据经济合作与发展组织（OECD）国家衡量贷款的综合指标“赠与成分”来计算，中国优惠贷款的赠与成分仅有25%，刚刚达到OECD关于官方发展援助的最低限。从这个角度来看，中国优惠贷款具有援助性质。

但原外经贸部国际经济合作研究所研究人员陈力在1996年发表的一篇文章中指出，如果和其他国家提供的优惠贷款相比，1993年，OECD发展援助委员会成员国官方发展援助的平均贷款利率为2.7%，平均偿还期为27年，宽限期为10年，赠与成分平均达到57.6%。从这个意义上来看，中国优惠贷款的援助程度相对较低，更像是具有优惠性的经济合作。

上引研究结论虽然出自二十多年前，但国际官方援助本身的定义并没有发生太大变化，只是增加了其他援助方式和援助筹资类型，所以仍然可以用来评价当下的国际援助。

在财政部的财政统计中，每年公布的中央财政支出中有有关对外援助的支出金额。按照这个统计，中国每年提供的对外援助规模的确呈上升趋势，从2007年111.54亿元上升到2015年的最高值195.37亿元，2016年出现了明显降幅，2017年又开始回升，对外援助支出为168.7亿元。将此数据和中国对外援助白皮书公布的数据进行对比，可以推断，这里提到的我国对外援助的金额应该主要是赠款和优惠贷款的贴息。（参见图1）



图1：中央财政对外援助支出（单位：亿元）。资料来源：财政部预算司的中央财政支持表

二、中国对外援助是否太多了

中国对外援助是否太多，这是一个很难直接回答的问题。这里，笔者通过几组数据比较来讨论中国是否真的提供了太多的对外援助。

首先，从对外援助总额上来看，根据现有的公开数据，2010至2012年，中国对外援助中无偿援助为323.3亿元，无息贷款和优惠贷款（统称为优惠贷款）额度为570.2亿元，按照当时美元兑换人民币的平均汇率6.6来计算，也就是无偿援助48.98亿美元，优惠贷款86.39亿美元，合计约为135.37亿美元。而根据OECD的统计，同一时期内，美国对外援助总额约为942亿美元，英国约为418亿美元，日本为578亿美元，德国为445亿美元，法国为424亿美元。

其次，从对外援助的结构上来看，加拿大、美国、澳大利亚、英国、意大利等国的对外援助几乎全部都是无偿援助。德国对外援助中，无偿援助占到83.90%。德国复兴开发银行（KfW）负责财政援助，其负责人表示，对低收入国家，德国复兴开发银行提供的财政援助是无偿的。在发达国家中，日本和韩国比较多地采用优惠贷款援助方式，但优惠贷款援助的比重只占到40.57%和31.64%，远远低于中国的63.82%。

也就是说，中国的对外援助不仅总额要远远低于一些重要的传统发达国家，其中无偿援助所占比重更低。（参见表1）



表1：2010-2012年部分国家对外援助总额（单位：亿美元）。资料来源：OECD数据库，中国数据来自于白皮书，巴西数据来自于巴西国际发展署。注：OECD数据库提供的数据是将无偿援助和优惠贷款援助总额相加获得，故而本处数字和该数据库中直接提供的援助总额略有差异。