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上篇《新自由主义的十大考辨（上）：自由的本质内涵和特征》

中篇《新自由主义的十大考辨（中）：自由主义的演化及现状》

（注：上、中两篇主要从学理上认识新(古典)自由主义对自由的僵化理解和蜕化发展，下篇则致力于对新(古典)自由主义力主的“三化”政策进行分析。事实上，新(古典)自由主义向全世界推销的经济政策就集中在被称为“三化”(私有化、市场化和自由化)改革措施上，通过对这三大政策的检视就可以更好地否证新(古典)自由主义的科学性;同时，通过挖掘发达国家政策上的不一致和一致性则有助于更好地认识新(古典)自由主义本身所潜含的实用主义取向。这样。我们就可以深刻地认识到新(古典)自由主义所嵌入的意识形态，正确地辨识作为普世价值的自由以及流行的自由观。）

八、新自由主义的私有化政策效果如何

一般地，简单化取向的新(古典)自由主义通过将个人主义和理性选择说相结合，就为市场原教旨主义信仰提供“科学”基础。新(古典)自由主义强调，优质而高效的社会服务只能来自私营部门，正是日益扩大的私营部门促进了经济增长和技术进步，从而主张通过减少或限制政府在使用社会资源、生产产品和提供服务中的职责而增加私营企业的相关职责。受其影响并在英国撒切尔政府和美国里根政府的领导和鼓动下，20世纪80年代后的整个西方社会都掀起了一股规模巨大的私有化浪潮，进而还扩散到了世界各国。私有化政策的要点在于，将财产或财产所有权部分或全部由公共所有转化为私人，或者通过用许可证、特许权、租赁等形式将资产使用或融资权或服务提供权移交给私营企业;同时，私有化政策还伴随着管制的放松，这包括政府撤销或减少对公共或私营参与者的限制，进而减少对社会参与者的行为控制。这样，在新(古典)自由主义的影响以及发达国家的胁迫下，发展中国家和转型经济国家的公共开支就呈现出急速减少趋势：先是削减基础设施等投资，进而削减行政费用的开支和公职人员的工资，最后就是削减政府部门以及出售国有企业，进而私有化改革。

事实上，发展中国家和转型经济国家的私有化规模往往会远远高于发达国家，这是因为，发达国家的私有化主要是基于意识形态和政治立场的考虑，而其他发展中国家和转型国家的私有化还有来自财政压力的直接影响。很大程度上，发展中国家和转型经济国家之所以接受发达国家或国际经济组织的要求而推行国有企业私有化，一个重要目的就在于，用“高效率”的私有企业取代“亏损严重”的国有企业，进而为公共部门筹集资金以求公共收支平衡。正因如此，我们可以看到：(1)在拉丁美洲， 20世纪80年代的经济和债务危机被视为是进口替代战略的结果，因此，除古巴外几乎都转向了以市场为导向的发展道路，以致私有化成为20世纪最后20年新(古典)自由主义结构改革进程的一个重要组成部分;(2)在前苏联东欧社会主义国家，私有化和自由化更被当作20世纪最后10年的基本经济战略，而其动机则由原先的经济压力很快转变成政治性的;(3)在中国，20世纪90年代后也开始了大规模的国企改制和出售计划，以致到20世纪末中小国有企业基本上已经民营化和私有化了。那么，我们究竟如何看待这种由新(古典)自由主义主导的私有化改革呢?

首先，从理论上看。新(古典)自由主义的基本观点认为，公有制是无效的，往往要依赖大量的政府补贴才能生存，从而最终必然损害社会福利，垄断型国有企业尤其是资源垄断型国有企业更是如此。进而，这种观点又建立在三大理论基础之上：(1)公地悲剧理论，基于公有产权的国有企业会遭到滥用，作为代理人的企业管理者也不会最大化企业的利润;(2)搭便车理论，公民的额外监督代理人所产生的利润为所有公民所共享，因而就不愿意承担成本进行监督;(3)软约束理论，政府管理企业并为企业的经营状况负责，就会导致管理者倾向于通过政治游说而不是提高使用率来提高企业利润。问题是，私有化的这些理论基础并不坚实。张夏准(2009:96)就指出，反对国有企业的这三种论证同样适用于大型私有企业：(1)大部分企业的股权非常分散，因而主要由雇佣的管理者进行管理;(2)在这种情况下，雇佣的管理者同样没有动机去做超出次优水平的努力，个别股东也没有足够动机去监督雇佣的管理者;(3)只要企业在政治上很重要，不管是国有企业还是私有企业都能得到政府的援助和补贴。

其次，从实践上看。新(古典)自由主义认为，国企私有化将会激发出人们的主动性和积极心，能够降低社会寻租现象，充分发挥企业家精神，从而将会导向社会经济的持续增长。问题是，私有化改革迄今并没取得理想效果。一方面，即使在社会监督体系相对健全的西方社会，私有化也没有优化资源配置，反而丧失了透明度，滋生了腐败，甚至扩大了失业。例如，针对英美国有企业的私有化，多斯桑托斯(2012:67)就指出了两大现象：(1)私有化的企业往往得到大量政府补贴，并构成了跟政府紧密相连的私人垄断、寡头体制的一个组成部分;(2)国有企业私有化进程往往伴有公共赤字和政府支出的利息的大幅增加。另一方面，在发展中国家和转型经济国家，国企私有化过程中更是充斥了官商勾结和腐败现象，具体表现为：(1)私有化过程本身就是一个资产转移过程，尤其是转移到了当权者和既得利益者手中;(2)在私有化改制后，企业主依然可以与监管者共谋而损害社会大众的利益，依然存在大量的贿赂等腐败现象。例如，布拉西等(1999:38)就指出俄罗斯的私有化存在这样的工作准则：第一，“私有化必须在政治机会失去之前，在迅速地把经济从国家控制中解脱出来的可能性消失之前，在偷窃国家资产从一种艺术发展为一种理念之前，迅速地推进”;第二，“一旦私有化，每个利益集团都有可能获得经济上的所有权，这使他们又足够的动力去说服最高苏维埃(其大部分成员不是由民主选举产生)通过私有化法。”

通过考察世界各国及其不同部门的私有化结果，魏伯乐等(Weizsacker, Young, Finger & Beisheim，2006：535-540)以充分的证据指出，私有化往往伴随着这样一些有害的迹象。

(1)缺乏投资治理法规。政府没有能力或者不愿意来赢得法律上的确定性以及管理上的连续性，不仅缺乏足够指导私营投资者运作行为的法规，并且也缺乏有效对付强大跨国公司所需的政治权力和经验。

(2)竞争不充分与私营垄断。管制的放松往往导致权力集中到一些供应商手中，进而导致垄断或半垄断的产业结构，使得私有化不是导致产品质量的提升而是产品价格的提高。

(3)“摘樱桃”和穷人边缘化。私人企业往往只活跃于获利最丰的市场，而将无利可图的市场留给公共经营者并施加障碍;相应地，公共事业的私有化使得它不再为所有人服务而只是为富人服务，进而将其所提供的服务限定在境况较好的市区内，穷人不得不花费更高比例的收入来满足其“基本需求”。

(4)终止横向补贴。原先作为垄断的政府公共机构可以用从盈利的电网或水务中所得收入来对公共交通进行常规补贴，用盈利的国企对医疗、教育和福利进行补贴，但私有化后政府只能用很少的资源为穷人提供服务，或者需要对私营企业进行补贴以穷人承担得起的价格提供服务。

(5)合同不完善。私有化很少能将公司一次性地约束在严格的竞争标准之下，而是常常会随着运作结果和环境变化而不断调整合同以保障私营企业或跨国企业获得有保证的回报率，进而私营企业往往会转移风险并使成本外部化，如有毒垃圾、气候变暖、公共服务衰退等。

(6)欺诈行为与腐败。私有化以及放松管制为公司从事各种欺诈性的做法创造条件，如在出售或出租国有资产的招标或决策过程中就潜含了腐败的巨大可能性，私有化的效率提高也主要是基于不仁慈的员工调整计划(裁员)来实现的。

(7)引狼入室。私有化导致前监管者的活动被那些所要监管的对象所获取，从而就必然会导致管制的放松以及安全隐患的增加。

(8)削弱民主与减少参与。地方层面的民主主要关注有关公共(市政)财产使用的决策，人们往往对谁经营着地方公共事业公司以及他们是否胜任等情况比较熟悉，而私有化使得政府对私人所有的公共事业公司的监督表面化，从而非常不利于高层次的民主参与。

既然如此，新(古典)自由主义者又如何坚持其私有化信念呢?这就涉及它观察现实的基本思维：倾向于将理想的私有化形式与公共供给的现实缺陷相对照，将适应服务的最佳案例与公办服务的持续失败进行比较，由此得出“公共机构不作为”的论断并为私有化辩护。问题是，除了私有化之外，对国有企业或公共服务的改革还有很多切实可行的选择方案，包括强化监管和监督体系、完善人员选聘和考核体系等，但是，新(古典)自由主义却囿于简单化思维而视而不见。T.Kessler和N.Alexander(2006:355)说，“很多情形下，限制这些方案完全是出于政治目的，而其他一些情形则是需要有更多的技术力量或者更好的组织激励”;譬如，“私有化的拥护者们指出在软弱的公共管理之下服务合同不太可能会导致重大改进。但是，同样地，当监管能力低下的时候，政府也不太可能强迫要求私营部门来遵守全面复杂的管理合同条款。”同时，私有化在不同环境中所产生的效果往往也截然不同。例如，在很多转型经济国家种，推行激进的私有化政策往往产生一个垄断的市场结构并且腐败盛行。在这种情况下，政府就不是简单地通过废除管制来推行私有化，相反要建立更为透明和有效的管理来保护弱小者，需要引入抵消富有者压迫和剥削的抗衡力量。例如，T.Kessler和N.Alexander(2006:356)就指出，“无论是选择公办服务还是私办服务，弱政府都会导致障碍。决定如何组织并安排改革的顺序以增强有效改革所需的政府能力，这是对政策制定者的挑战。”

进而，私有化为什么又会得到如此大规模的推行和推崇呢?这又有两方面的深层原因：(1)私有化的思想兴起主要源于现代主流经济学的理论局限：它以经济人为基本假设而推崇“私恶即公益”命题，从而不关注收入分配问题，进而集中关注经济效率而非社会公平，乃至将私有化视为提高个体的积极性并提高效率的基本途径;(2)私有化的政策推行则主要源自意识形态和政治上的驱动力：东西方社会的政治对抗使得英美政府通过推行新(古典)自由主义来削弱工会，通过国有企业的出售来补偿减免税政策造成的财政赤字。也就是说，新(古典)自由主义及其私有化政策并不是基于完美的逻辑关系和有力的经验实证，而是源于对自由市场的迷信;同时，西方社会之所以盲从自由放任的市场机制，又与特定的历史背景和政治需要有关。凯恩斯的经济干预政策造成了20世纪70年代的滞涨，从而导致推行减税和高效服务的节俭政府观开始流行;此时，整个西方社会就处于了转向计划还是市场的转折当头，因而哈耶克就将市场和计划对立起来比较其优劣。迈克杰斯尼(2001)写道：“新(古典)自由主义者们宣扬，共产主义社会、社会民主社会，甚至连像美国这样有着适度社会福利的国家统统都失败以后，这些国家的公民才把新(古典)自由主义当作惟一可行的办法接受下来。也许它并不尽善尽美，但却是惟一可能的经济体制。”在发展中国家和转型经济国家，Z.Boda(2006:327)则写道：“私有化被认为是一个政治行为，它被新生代政治掌权人物当做一种手段，用以剥夺老一代特权阶层权力的经济基础。”

总而言之，针对目前这种简单化的私有化主张，我们应该停下来聆听一下魏伯乐等人(Weizsacker, Young & Finger，2006:4)的告诫：“近来持续不断的私有化活动有好事过头的危险，它有可能使我们超越合理的界限而导致不良后果，这些不良后果甚至盖过了了许多私有化现实所带来的无可否认的好处。”很大程度上，国有企业的私有化意味着由私人企业来购买或并购国有企业，而私人投资的目的主要是为了实现对现有公司的控制，而不是为了被收购公司的成员利益而提高原有公司的能力，甚至是通过公司重组而使之变得有利可图后再行出售，这将进一步削弱公司维持生产力增长的能力。有鉴于此，魏伯乐等人(Weizsacker, Young, Finger & Beisheim，2006：545-546)还得出一个重要观点：谨防极端！“私有化本身不是一个终点。私有化应被看作提高效率的手段而不是削减或破坏政府地位的途径……为了使两方面都达到最好，我们需要强大的私营企业和能干的政府机构成为合作伙伴，共同协作。所得到的经验教训可以简要总结为：逐步形成有效的治理、强有力的管制和监管制度;不要对公共部门仍可以的做的领域进行私有化;绝不要出于意识形态上的原因进行私有化;确保对监管体制的民主体制，并使政府能够在私有化遭到重大失败时撤销私有化;壮大政府与私有部门之间的第三部门：即基金会、慈善机构、市场社会。”也即，我们应该挖掘市场机制和政府机制间的互补性，进而合理界定政府和市场各自作用的领域和度，而不是非此即彼的取舍。