作为中国的“基本国策”，多数人对计划生育的印象是开始于上世纪80年代初。其实，中国的人口政策在毛时代无论鼓励生育还是控制生育，都带有浓厚的“计划”色彩，至迟在70年代初期，计划生育已经悄然铺开。

计划生育政策发端于1957年

中共建政之初，对中国的人口状况尚无一个基本的了解。在1949年后的几年中，连全国的人口数量都没有一个准确的数字。此前国民政府时期的人口数据是4.75亿，而毛泽东在建国初期的几次讲话中，也沿用了这个数字，称中国人口是4.7亿。既然连人口数字都不准确，那么对人口结构、人口分布和变化趋势也不可能有所认识，也就谈不上任何规划。

出于“发展生产”的动机，以及受苏联相关政策的影响，这一时期在人口生育方面的主要思路是鼓励生育。无论城乡，在生产、生活物资的分配上都倾向于子女较多的家庭。

由于鼓励生育，绝育手术和人工流产受到了严格的限制。1953年初，卫生部通知海关：“查避孕药与用具与国家政策不符，应禁止进口。”同年，卫生部又批复华东军政委员会卫生部并抄送全国卫生机关和中国医药公司，重申对节育药具的制造和销售应予以登记并严加管理。在此类政策的激励和保护下，从1950年到1953年，中国大陆生育率达到37‰，出现了一个生育高峰。1954年11月，以1953年6月30日为标准时间的第一次全国人口普查数据发布，大陆总人口为5.8亿。人口的高速增长，使得政府对人口形势有了新的认识，相关政策思路也开始发生改变。周恩来在《第一个五年建设计划的基本任务》中说，中国老百姓“对生儿育女的事情是很高兴的，喜欢多生几个孩子。但是，这样一个增长率的供应问题，却是我们一个大负担”。

1957年，马寅初在《人民日报》上发表著名文章《新人口论》，力主控制生育。民间一直存在一种说法，认为当时马寅初主张控制生育，但毛泽东反对并否决了他的意见，以致本可以早实施的计划生育政策耽误了机会，这种说法实际上并没有确实的根据。

早在1956年，毛泽东就公开讲话支持“节育”：“夫妇之间应该订出一个家庭计划，规定一辈子生多少孩子。这种计划应该同国家的五年计划配合起来。目前中国的人口每年净增一千二百万到一千五百万。社会的生产已经计划化了，而人类本身的生产还是处在一种无政府和无计划的状态中。我们为什么不可以对人类本身的生产也实行计划化呢？我想是可以的。”1957年，毛又说：“要提倡节育，少生一点就好了，要有计划生产……”

1957年，“反右”运动开始后，部分“右派”的“人口论”确实遭到了批判，但马寅初并非最核心的批判目标。从1957年至1959年，《人民日报》仅发表了三篇涉及批评马寅初的文章。这三篇文章中，只有署名“权仲”的《我国人口和就业问题》点了马寅初的名字，其他两篇未直接点名。三篇文章的批判重点都不是马寅初。这期间，马寅初仍作为全国人大代表和政协委员出席各种国事活动。

在“大跃进”的几年中，毛泽东的人口观念确实发生了变化，也曾说“应看到人多是好事，实际人口七亿五到八亿再控制，现在还是人少”。这也是“人口论”被批判的原因之一。不过，60年代以后，毛的想法又重新回归。事实上，无论是50年代中期的生育政策转变，或是60年代计划生育体系的初步构建，还是70年代的全面展开，背后都不可能没有毛泽东的支持与首肯。

1957年10月25日，根据中央指示和毛泽东讲话精神制定的《1956-1967年全国农业发展纲要》（草案）正式公布，其中第29条规定，“除少数民族的地区以外，在一切人口稠密的地方，宣传和推行节制生育，提倡有计划地生育子女，使家庭避免过重的生活负担，使子女受到较好的教育，并且得到充分就业的机会。”这是中国政府第一次以官方文件确定计划生育政策的大方向。

这一时期所谓计划生育政策，重点在避孕、节育措施的宣传上，且主要是基于自愿。1953年，政务院指示卫生部对群众的节育实行帮助和指导，并批准了卫生部修订的《避孕及人工流产办法》，指出国家提倡避孕，但不许做大的流产手术，做节育手术要经有关部门批准。到1957年，卫生部又取消了对人工流产手术的限制。在政策宣传和器械、药物保障的基础上，50年代中后期，全国人口出生率和自然增长率都出现回落。

“大跃进”时期的官方舆论风向发生了转变，但这对实际的计划生育工作的展开，并没有造成特别大的影响。这是因为紧随“大跃进”而来的是“三年自然灾害”。大饥荒大幅降低了出生率，1961年全国出生率为14.33‰，不到1958年的一半。

60年代，计生框架初步建立

1962年开始，此前受大饥荒影响的出生率大幅度回弹，1963年甚至达到43.6‰。中共领导人开始考虑重新开展计划生育工作。1962年12月18日，中共中央、国务院发出《关于认真提倡计划生育的指示》，其中明确指出：“在城市和人口稠密的农村提倡节制生育，适当控制人口自然增长率，使生育问题由毫无计划的状态逐渐走向有计划的状态，这是我国社会主义建设中既定的政策。”

1963年10月，国务院召开全国第二次城市工作会议，专门研究了计划生育问题，提出了降低城市人口自然增长率的目标，要求“中央和地方都成立计划生育委员会，具体领导这方面的工作”。

从1963年起，各省市的计划生育委员会（或名为“计划生育领导小组”等）陆续成立。1964年1月15日，国务院召集有关部委、群众团体、解放军总政治部开会，会后成立计划生育委员会。周恩来提名国务院秘书长周荣鑫任该委员会主任。