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按照党的十八届三中全会《决定》的部署，农村土地制度改革的诸多试点工作已铺开一年有余。农村土地制度是改革的深水区，既涉及亿万农民的财产权利，也关系农村集体经济的未来发展。

在现行的农村土地制度下，确有许多矛盾和问题时时困扰着农民，如被征地后对失地农民的补偿不足，农民的土地承包经营权不够稳定，土地经营权流转后承包户的权益缺乏保障，农民因土地抵押受限而难以获得贷款，农民进城后宅基地和住房的处置与如何在城镇获得稳定的住房，等等。

能否通过农地制度改革来找到求解之道，人们对此期望很高。

十八届五中全会《建议》和“十三五”规划纲要均提出，改革既要维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权，也要支持和引导其依法自愿有偿转让上述权益。

但关于“转让”，在中央批准的有关改革试点中，均明确规定现阶段只能限制在本集体范围之内。而在中央批准的试点地区之外，有些地方以改革的名义突破了现行法律的有关规定——建售“小产权房”、向非本集体成员转让宅基地和农民住房、未经规划许可用“以租代征”形式转让集体土地用于非农业建设，等等。还有一些地方，为保障集体成员权益而推行的股份合作制改革，也引发了人们对农村集体经济组织未来走向的种种猜测。

如何看待这些问题，新华社瞭望智库于全国两会期间，就农村土地制度改革的走向、底线等问题，专访了全国政协常委、中央农村工作领导小组副组长兼办公室主任、中央财经领导小组办公室副主任陈锡文。

全国政协常委、中央农村工作领导小组副组长兼办公室主任、中央财经领导小组办公室副主任陈锡文

陈锡文表示，农村土地制度改革关系经济社会发展全局，须持审慎推进的态度，涉及突破现行法律的试点必须经党中央、国务院批准，并得到全国人大常委会关于涉法问题的授权。中国特色社会主义制度要求坚持农村集体经济，坚持农村土地集体所有，因而改革应在这一大框架的底线之上稳步推进，不能犯颠覆性的错误，避免千里之堤，溃于蚁穴。

1、底线何在?

瞭望智库：土地问题攸关“三农”未来。党的十八届三中全会后，中央就农村土地问题推进了一系列改革试点。但近两年时间过去，不少人认为改革似乎进展不大，并未达到期望值，你怎么看?

陈锡文：2014年，中央安排农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革，在33个县级单位开展试点，被称为“三块地”改革。此后，中央对农村集体产权股份权能改革、农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款等试点，也做出了安排。

当前，这些改革试验还正在进行之中，对改革进展状况的判断，可以用多种指标来衡量，但首先要看对改革的期望与此项改革必须坚持的底线、方向、目标是否吻合。

以农村宅基地制度改革为例，有些人的期望是，应当取消只有农村集体组织的成员才能取得本集体宅基地的限制，允许任何人都可以到农村去买地买房。但这大概不是此项改革的本意。

宅基地制度改革，主要是因为农村人(户籍人口)增、地减的趋势，使得原先“一户一宅”的宅基地分配制度已经难以为继。

试点的目的，是要探索出既能向集体组织成员提供基本住房保障，又能最大限度节约农村建设用地的制度。

同样，一些人对征地制度改革的期望，是破除国家的土地利用规划和用途管制，认为应当实行谁的土地谁做主，想怎么用就怎么用。这显然与现代国家的土地管理制度相悖。

一些人的期望与改革本身的目标不符，对改革进展的判断当然也就不同。

瞭望智库：农地改革触及诸多利益方，改起来不容易，中央明确提出要审慎推进。那么，改革的难度究竟在哪?会否挑战现有的基本制度?

陈锡文：改革难度大，是因为它受到一系列制度边界的约束。应当承认，现行的法律并不完善，需要修改。但怎么改、改成什么样，要有可复制、可推广的经验和社会的基本共识为支撑，这就需要进行改革试点。

这样的试点当然会涉及突破现有的法律，因而需要全国人大常委会对试点地区授权，批准其在试点期间(至2017年底)暂停执行某些法律条款，然后再根据试点的情况来决定是否和怎样修订法律。

以宅基地制度改革为例，至少需要考虑三大基本问题：

其一，是成员权问题。

宅基地制度是农村集体组织保障其成员居住权的制度，因此，它是集体组织成员权的体现。如果非成员也能获取宅基地，那就侵犯了成员的权利，甚至可能导致组织本身的瓦解。

其二，是土地利用规划和用途管制问题。

农村的基本功能是提供农产品(000061,股吧)和生态环境产品。农村不是搞建设的地方，只是为了满足农民生产生活的实际需要，才允许有建筑物。城市是集聚人口、财富之地，需要有大量多样化的建筑来满足人们的各种需求。随着农业人口的城镇化，农村的建筑物理应逐步减少。

进城农民的闲置住房，可以按有关法律规定复垦为耕地，整治为生态用地，有些还可以按规划转用于服务业，发展旅游、休闲、养生、养老等产业。但如允许其转为非农民的私家乡间别墅，恐怕既不符合中国国情，更不符合发挥农村应有功能的作用。

其三，是产权性质问题。

因获取财产的途径、方式不同，人们的财产就有完整产权和受限产权之分。农村宅基地制度是农民住房保障制度的基础，它是由符合条件的成员从本集体组织无偿获得的，因此在宅基地上所建的农民住房就属于保障房性质。

保障性住房不能如商品房那样不受限制地进入市场交易，这是人所共知的常识，否则就会造成社会财产关系的紊乱。

这些问题，关系到农村集体经济制度、国土利用的空间结构和社会大众的财产关系，当然也关系到农村经济、社会的基本制度，不能不慎重对待。

2、改革究竟要解决什么?

瞭望智库：我们了解到，各地对土地改革都进行了颇多尝试，实践中难免有“出格”和“走偏”。人们的困惑很多，比如农地改革的真正目标是什么?究竟要解决什么问题?

陈锡文：改革要在明确底线的基础上，更有效地保障农民的合法财产权利，寻求提高农村土地利用效率的途径。

按《物权法》规定，农民的土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权等，是农民的财产权利。因此首先必须对农民的这些权利进行确权、登记、颁证，为获得法律保障提供基础。这些工作都在进行之中。

在明晰和保障农民财产权利的基础上，要通过改革来探索提高农民运用财产权利取得收益的有效途径。

例如在耕地上，可以通过农户承包土地经营权流转、土地股份合作、代耕代种、土地托管等，发展多种形式的适度规模经营。此外，对一些村庄中废弃或闲置的农民住房，可在国家支持下实行土地整治或复垦，也可以由集体经济组织将其“租”回来，修缮之后搞休闲旅游等。当农民的财产权利得到可靠的保障之后，提高农村土地利用效率的途径很多。

但是，改革不能颠覆集体经济，这是上述这一切的前提，因而当前的很多观念和做法需要纠偏。

《物权法》规定，农村集体经济是一类特殊的经济组织，它不是共有制经济，集体财产的收益可以量化到成员，但集体的财产不能分割到成员。

同时，农村集体经济组织具有地域性、唯一性和排他性，这明显不同于企业组织。企业经营不善可以清算、破产，但农村集体经济组织不能破产，因为不能让农民“下岗”。

集体经济组织可以实行股份合作制改革，但量化到成员的“股份”，只是获得集体资产收益的依据而不是资产本身，这种量化到成员的“股份”，不能像合伙制企业、有限责任公司、股份有限公司的股份那样可以自主转让或上市流通，它的转让只能限制在本集体经济组织内部。因此，不能以企业制度的理论来指导农村集体经济的改革。