台湾现代经济发展简史（一）

农地改革深刻影响了台湾的政治、经济、社会。先从农地所有权与农户结构的数字变化观察起：由于农地改革，自耕地从1948 年占全体农地的56%，增至1953 年的83%；同期的佃耕地则从44%减少到17%；在农民阶层的变化上是，自耕农从1948 年占农民总数的33%，增加到1953 年的52%；同时期的佃农也从36%的比例降到20%。这些数字表明，农地改革初步消解了地主佃农制，创造了拥有私人农地的自耕农。而农地改革更深远的意义在于改变了台湾数百年来地主相对于佃农的土地所有权关系。

对许多农民而言，农改政策简直是天上掉下来的”德政”，相当激励生产意愿，当时的农民回忆说：”一辈子也没有梦想到，在有生之年，能够拥有自己的土地，于是比以前更加勤奋，想尽办法增加生产……”然而，农家的经营规模自改革后更加零细化的现象却造成即使土地为农民所有，农家也未必吃得饱这一持续影响台湾经济发展的农村问题。另一方面，对国民党政府而言，农地改革不但稳定了当时的农村经济，并造成地主政治势力的消退，巩固极权；更让政府可以跳过地主，直接向个别的农家剥取更大的农业剩余。

而对台湾的地主阶级而言，经历了二二八事变后国民党政府蛮横的军事镇压，在政治上已逐渐噤声。随后实行的”大中户余粮征收”，则对地主阶级的经济又是一大打击。所以，政治和经济势力双重减退的台湾地主阶级，面对农地改革政策，除了委曲求全，也没有选择余地。不过，由于一方面国府的土改政策仅是为了稳定政权，而非将地主逼到绝路，另一方面美援要求政府扶植私人资本，地主所获补偿中有一部分是四大公营公司的股票，使地主的土地资本变成工业资本，从而促成了本地私人资本的兴起。

总之，1940 年代末开始的农地改革，对战败退守台湾的国民党政府而言，是没有余地的关键选择，土改的成功，既让国民党保住了政权，也深刻影响了日后台湾的经济发展。

第三节 依赖美援的社会发展

美援是一个世界性的援助体系。但这个体系能够获得扩张的动力，并非简单的政治热情，而是资本主义的经济运转特点。由于其本土并未遭到战火的破坏，再加上民生与军火工业由于战争而得到了高度发展，美国在战后取代英法等国而成为新的世界霸主。战争造成了美国有史以来经济形势最好的时期，在二战最后几年，美国工厂生产了交战双方40%的军需用品，美国的工业生产能力在世界上已经无可匹敌。然而这庞大的生产能力在战后却蕴含着潜在的危险。如果美国的产品无法销往全球，美国就会遭遇生产过剩的经济危机。这便促使美国极力推行对外援助。美国的对外援助很大一部份是这样进行的：透过援助或贷款，受援国政府取得美元，1再透过美国政府的居间撮合来向美国的跨国企业购买所需的物资，包括粮食、石油、机器设备乃至于军火。

唯有被战火摧毁的欧洲和亚洲经济得到恢复，美国生产体系所需要的市场才能实现。同时，这个市场必须排除政治上的侵扰，也就是社会主义国家的抗衡。在这个美援支撑起的复苏进程中，美国的跨国企业赚进了钞票，美国政府则成为世界最大的债权国。一种新的世界秩序产生了，而美援正是美国借以建立世界新秩序的发动机。透过这些战后国际借贷计划，美国实质地参与了受援国发展政策的制定与实施当中。

1950 年朝鲜战争爆发后，美苏对立达到最高点。1952 年美国制定共同安全法，强调以军事援助为主、经济援助为辅的援助政策，并加强对亚洲国家的军事部署。1953 年朝鲜战争结束，美援渐渐转回以经济为主的模式。1961 年的国际开发法，美国主张世界各国应共同担负援助责任，因而主导设置国际援助机构，同时减少了直接的物资救济，而以经济开发、贷款为主要经援方式，并强调用私人资本的贸易与贷款来代替国与国之间的援助，从而将资本主义运作模式更深入地根植在受援国的社会内部。

美国最早的对台湾援助，源于1948 年经济合作法第四章：对华援助法案的协定。第一批援助贷款针对基础经济建设的战后复苏，先后由台糖、台铁及台电获得。但因同时的国共内战，美国政府对申请援助的国民党政府由支持转为放弃，美援因而在 1949 年中止。1949 年底，国府迁台，美国视台湾问题为中国内政问题，依然采取放弃台湾的态度；另一个原因是美国仍希望与中共维持良好关系。直到1950 年6 月朝鲜战争爆发、11 月中共发动”抗美援朝”运动并制定”解放台湾”的政策之后，美国终于确定将台湾纳入反共围堵阵线，重新对台提供军事及经济援助。换言之，朝鲜战争的爆发正好为当时处于孤立、败亡危机中的国民党政权带来绝佳转机，而整个1950 年代的美援也进一步替国民党政权稳定了社会局势。

1950 年代初，台湾处于政经混乱的不稳定局势。因此，1951 年恢复的对台美援，除以大量军援加强台海军事稳定之外，还进口民生物资、生产设备及原料，来控制政经情势并进一步发展经济规模。台湾在1950 年代的工业化策略”进口替代”，便是以美援为唯一的进口来源，发展工业化所需的基础建设以及逐步地发展轻工业。

1953 年朝鲜战争停火、1956 年台湾经济恢复到战前水准，美援政策逐渐由供应救济物资转为提供贷款。特别是因为当时美国的私人资本急于寻找对外投资的机会，因而在美苏对峙渐趋缓和的局势中，1950 年代末美国对台援助的目的转为促进美国的私人投资与台湾的中小企业出口扩张相结合，并计划终止美援，力图使台湾对美援的军事与经济依赖，转变为台湾对美国的经济依赖。

1959 年国民党政府颁布的《十九点改进财经措施》以及1960 年的《奖励投资条例》便是在美国的压力下形成的。台湾的发展策略在美国的要求下，转变为”出口导向工业化”，形成了由美日私人资本与台湾加工出口区及中小企业接合的发展模式。1965 年美国终止了对台经援，军援则在台美断交之后，1973 年正式结束全部对台美援。对台美援分为军援与经援两大项。在美国对台援助的主要时期——1951 至1965 年这15 年当中，大约援助了15 亿美元。每年约1 亿美元的额度中，军援经费占了大部分，大约是经援的1 倍，然而经援下的部分款项其实也包含了军援目的。2

在美援运作的组织方面，军援部分由两国的国防部负责调度运用；经援部分，主要是由美国的”美援总署驻台分署”执行。驻台分署不但是执行美援的单位，更因为透过各项业务所握有的权力与组织，甚至也是美国对台控制的情报中心。国府方面与驻台分署相对口的是1948 年成立、隶属行政院的美援运用委员会（简称美援会）。该会负责各项美援的申请、核发与监督工作。

除了美援会，运用经援的单位还有1948 年成立的农复会以及1951 年成立的”经济安定委员会”（简称经安会）。农复会与经安会都是由台美双方派员组成的，分别在农业和工业部门直接进行发展策略的规划与管制。农复会的经费全部来自美援，它控制着从土地改革到农业技术、农产品流通等台湾农业发展的方方面面。经安会的主要业务在于经济建设计划的协商。该会下设的”工业委员会”则负责经建计划与美援工业计划的执行。台湾自1953 年开始制订的四年经建计划便是在经安会的运作下，配合美援的计划而订定的。1958年经安会并入美援会，开始执行放宽金融、外汇、贸易等制度的策略以上三家单位都独立于国府的行政之外，接受美国而不是国民党政府的控管。这个设计使得运用美援的单位相当程度地听命于美国，使台湾的经济发展策略透过美援的组织与运用，直接操控在美国手中。

在经援对象方面，美援款项中的94%供给公营事业，在投注给公营单位的项目中，绝大部分用在基础建设方面与人力资源的培植上。美援虽然只有6%供给民间单位，但这并不代表美方不注重私营企业的扶植。一方面是因为投注在公营事业的基础建设方面的成果，如电力、交通，同样可以分润给私人企业，同时也是私人企业发展的必要基础；另一方面，在1950 年代末，美国积极要求国民党政府放宽各种贸易与金融的管制措施，事实上也达成了私人企业贸易环境的建立。虽然美援对公营企业的扶植很好地推动了国民党政府的国家垄断资本主义，而事实上这正是美援控制台湾经济发展，使之依附美国资本主义发展的手段。

美援资金的运转依靠的是中美相对基金。相对基金是《剩余农产品援外法案》项目的一个设计。经济援助大部分以相对基金的形式投入台湾产业部门，转化为产业资本。相对基金有以下三方面的作用：

（1）将消费性的物资（如来自美国的剩余农产品）在市场销售后所获得的货币投注到生产性用途上（如购买美日机器设备）。

（2）解决通货膨胀与物价上涨的问题。避免因财政困难或外汇不足，而必须再发行货币的问题。另外，透过市场销售，将通货收回到相对基金，市场上的货币量减少，以此减低通货膨胀、物价上涨的压力。

（3）相对基金的运用由美援会负责，独立于国民党政府财政预算之外，从而保证相对基金会花在购买美日机器上，避免让国民党政府将收入化为军事费用。

1950 年代，相对基金投入产业部门的资金，占台湾年资本积累总额的40%以上，整个美援期间的平均比重也高达32.4%，以电力、制造业和交通运输业为主。在电力固定资本投入总额中，以美援相对基金的形式投入的资本占67.7% ，在运输业中占24.0%，在交通运输业中为 28.1%。这也是战后初期台湾国家垄断资本积累的一个重要特征。

相对基金运作简图

美国每年约1 亿美元的经济援助，似乎为台湾解决了战后的经济问题，并且用各项计划为台湾的工业化建立了稳固的基础，然而在这些表面之下，美援实际上带给台湾却是相当深层的社会结构变动。透过土地改革巩固了国民党政权、消解地方可能的反对势力。肥料换谷制造成农业剩余转向工业，导致1960 年代，劳动力从零细化、贫困化的农村排出，走向工业。农村的改变，造就了工业化所需的资本与劳力，然而在换谷制下，米价被压低，从此低米价造就了低工资的劳动环境。

美援15 年的过程中，美国首先阻隔了台湾与日本及中国大陆的生产、消费关系。其次，透过美援进入台湾的政策、技术与发展模式，造就了符合美资需要的投资贸易环境，以及亲美技术官僚。形成了至今仍深刻存在的台湾对美国在政治、经济和文化依赖。