里应外合推动“司法独立”

　这一轮较为全面、深入的司法改革,既是法院自身体制机制不断完善的需要,也是民众对于司法公正的迫切期盼,更是一种广泛的社会共识

　　在中共中央明确了全面深化司法体制改革的总体目标和方向之后,7月9日,最高人民法院召开新闻发布会,通过媒体向社会通报《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》(以下简称《纲要》)八个方面的重要内容。与前三个五年改革纲要相比较,这次设计的改革方案,内容更为全面,体系更加科学,力度也前所未有。

　　应当看到,一项改革能不能获得成功,首先取决于其设置的内容是不是具有现实针对性,看它是不是真正以问题为导向,同时,体制性改革还必须切中要害,要获得社会的普遍认同。就这一点来讲,本轮司法改革抓住了问题的实质,完全符合民众期待,确实正当其时。

　　长期以来,人们对司法的诟病有三:一是司法审判不够独立,法官在法律之外往往还有其他的上司。表现在体制方面,就是人财物受制于当地政府,有时法院难免要看政府官员的脸色行事,司法的地方化色彩浓重,不利于对当事人合法权益的平等保护。二是法官难以独立履职,案件处理中审裁分离现象普遍存在。表现在机制方面,就是司法的行政化倾向明显,法官的职权责不清,难以建立有效的法官司法责任体系。三是履职水平欠佳,一些法官不仅缺乏应有的专业知识、社会阅历,甚至存在司法不廉等问题。表现在能力方面,就是缺乏先进的司法理念和深厚的法学功力,不能通过娴熟的法律技能和公开透明、充分说理的司法裁判,取得定分止争的社会效果。

　　而《纲要》的内容,正是针对着那些长久存积于司法机关内外的体制缺陷和机制弊端等所提出的改革措施。可以说,这一轮较为全面、深入的司法改革,既是法院自身体制机制不断完善的需要,也是民众对于司法公正的迫切期盼,更是一种广泛的社会共识。

　　人们注意到,除了省级以下司法机关脱离地方影响和牵制的人财物体制改革外,《纲要》这次确实把重点放到了法院自身的审判机制改革、操作制度完善和司法能力提高的建设方面。有些内容,本身就是对前期地方各级法院实践探索成熟经验的总结和纳入。比如,关于法官制作的裁判文书的签发问题,其实不仅仅是一个简单的文书流程和技术层面的机构性问题,它涉及改革如何遵循司法规律,裁判权归属、裁决权自主和法官在案件审理、调解、判决中的地位及其职权界定、责任担当等一系列重大问题。《纲要》提出:“改革裁判文书签发机制,主审法官独任审理案件的裁判文书,不再由院、庭长签发”。这里设计的改革步子其实并不大,因为院、庭长不签发裁判文书,仅限于“独任审理”案件的情形,并不涵盖“合议庭”审理裁决的案件。这其中还存在一些问题值得探讨,其改革方向究竟如何?领导签发法律文书的性质、意义、责任和效果究竟如何?是不是依然容易留下领导影响、干扰合议庭独立办案的空间与流弊,同样值得认真评估与思考。

　　《纲要》同时提到完善法官等级定期晋升机制,“确保一线办案法官即使不担任领导职务,也可以正常晋升至较高的法官等级”。这一措施对稳定一线办案法官队伍(尤其是资深法官)具有重要意义,也会因此适当改善他们的收入等待遇。但在仍然维持保留院、庭长现有职数及行政职权不变的情况下,法院内部的行政化倾向等问题,依然有可能存在,资深法官追求领导职位的动力同样有可能再度产生。

　　最高人民法院在改革《纲要》出台后,需要不断关注改革措施在实践推进中的细节问题,让具体操作细节更加贴近目标。在当前,尤其应当考虑采取进一步的制度性手段,从司法改革的大局出发,围绕审判这一中心工作,破除部门既得利益,不断削减行政领导职务的人数,并通过领导职能调整和权力界定,防止他们以“管理”“监督”之名,去干预一线法官依法独立办案,影响司法的公正与公信。

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附上前一段南方周末的评论

司法改革进入了快车道。日前，中央司法体制改革领导小组办公室负责人表示：完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障与推动省以下地方法院检察院人财物统一管理，这四项改革，选择上海、广东、吉林、湖北、海南与青海六省市先行试点。

对此有三点解读。（1）中央司法体制改革领导小组成立于2003年，历来由政治局常委一级担纲组长，权威性是不言而喻的。

（2）以往搞司法改革的是深圳与珠海横琴等离散的点，现在升级为六省市，是从点到面了。

（3）“推动省以下地方法院检察院人财物统一管理”是四项改革的核心，最早见于十八届三中全会决定第32条：确保依法独立公正行使审判权检察权。改革司法管理体制，推动省以下地方法院检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。可见，独立公正的司法体系是司法改革的目标。

有种小清新的说法，认为好的司法体系是“宁可放过一千个坏人也不冤枉一个好人”。但即使普通法的美国，照样有冤案。根据美国学者格罗斯2012年报告，从1989年1月至2012年2月，美国共有873桩案件的被告人被改判无罪，其中37%的被告人借助或部分借助DNA证据得以洗脱罪名。

从风险管理的角度看，冤案是所有司法体系面临的风险。但不系统性地产生冤案不仅是可能的，而且是必要的。这就需要一系列有针对性的制度安排。最重要的一条是“独立公正行使审判权”。审理与判决是司法权。这个“独立”应该做双向理解，即必须在司法权与行政权（包括警察权与公诉权）之间建立防火墙。

其一，要阻断行政权/警察权对司法权的侵夺。本次推动省以下地方法院检察院人财物统一管理，上海的做法是省级统一管理。在法院系统人财物省级统一管理之下，至少县与地市两级的主要领导、警察部门与政法委就没法对同级别的法院审案进行干预了，有利于这些法院独立公正行使审判权，司法向去地方化与去行政化迈出了实质性的步骤。

必须说明，地方法院人财物收归省级统一管理，并不意味着地方法院业务也收归省级垂直管理，并非上一级与下一级法院成了领导与被领导关系。

其二，也要阻断司法权对行政权/警察权的侵夺。被大家看好的珠海横琴司法改革，法院精简了内设机构，但仍设司法警察与执行局，法官要对案件的立案、审理、判决与执行一管到底。问题在于，司法警察归法院管是计划经济时代行业警察的残余，执行亦属于行政权/警察权范畴。法院管这两块本质上是司法权侵夺行政权/警察权。

由此形成的激励也成问题。法官既管审判，又管查封、扣押与拍卖，相当于激励法官多做罚没与查封财物的判决，大大提高了企业财产被侵夺的风险。所以，早在十六大报告中就提出：“改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。”这是说，早在2002年，司法警察与执行局划归司法行政部门（在中央为司法部）已经列入了司法改革的议事日程。

现在先行先试把法院人财物上收到省级统一管理，有一个对司法警察与执行局的处置问题。对这两块怎么整？有多种可能。一是维持现状，二是划归本地的司法局，三是由省高级法院垂直管理，四是由司法厅甚至司法部垂直管理。无论怎么整，这两块划归司法行政部门并统一由司法部管辖是妥当的做法，也是世界通例。

除此之外，中央深改组第三次会议提出设立知识产权法院，说明“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”亦有进展。许多人解读为法院去地方化与去行政化，诚然不错，但为浅见。

知识产权也是产权，知识产权侵权也是侵权。以后完全可能出现同知识产权法院一样的跨行政区法院，最终出现最高法直接管辖的巡回法院体系亦不为过。这意味着，在地方法院体系外，又有一套跨区域的全国巡回法院体系。至少在侵权等民商案件上，这两套法院体系可形成管辖权竞争。这种司法权力内部的竞争亦有利于法官生产出优品正义。

总之，人财物省级统一管理也好，跨区域的知识产权法院也好，都是向独立公正的司法体系迈出的坚实步伐，法治的核心内涵正得以充实。不过，好理念要产生好效果，必须在具体设计与技术细节上慎重抉择，如此，法治的原则才能处处得以贯彻。

（编辑 水边）