政府职能、所有制和市场关系的整体协同性

　　——评《2030年的中国：建设现代、和谐、有创造力的社会》

　　何干强

　　摘 要：世行《2030年的中国》报告，提出所谓的“转变政府职能”，实质是采取釜底抽薪的方式，使人民政府失去公有制的经济基础，从而失去为人民服务的阶级性质和经济职能，将人民政府蜕变为服务私营经济的资产阶级政府。照搬现代发达资本主义国家的政府职能，势必导致经济危机。社会主义制度自我完善和发展的改革，要求政府转换经济职能，实现服务人民利益和适应市场社会分工制度的统一。必须结合生产资料所有制关系来分析政府和市场之间的关系，在社会主义公有制经济基础上研究和实践政府职能的转变。

　　关键词：政府职能 经济基础 市场机制 整体协同

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“改革开放的成功实践为全面深化改革提供了重要经验，必须长期坚持。最重要的是，坚持党的领导，贯彻党的基本路线，不走封闭僵化的老路，不走改旗易帜的邪路，坚定走中国特色社会主义道路，始终确保改革正确方向”。[①]党的十八届三中全会总结的这条首要经验，极为正确，极为重要，应当引起全党全国人民高度重视，坚决贯彻落实。其中最关键的，就是要监督顶层设计机构能否忠实地将这一重要精神落到实处。顶层设计正确与否，关乎全局的成败，如果顶层设计方案出现了改旗易帜这样的噪音、杂音，后果将不堪设想。正如习近平总书记一再告诫的：“中国是一个大国，决不能在根本性问题上出现颠覆性错误，一旦出现就无法挽回、无法弥补。”[②]

　　这样强烈的忧患意识绝不是无的放矢，属于“顶层设计”的“颠覆性错误”时隐时现。最具权威性和影响力的，莫过于根据世界银行原行长、美国经济学家佐利克先生提议，由世界银行和国务院发展研究中心联合课题组撰写的对中国未来20年(自2011年起)改革和发展前景的战略性研究报告——《2030年的中国：建设现代、和谐、有创造力的社会》(以下简称《2030年的中国》)。2013年3月,《2030年的中国》由中国财政经济出版社公开出版中文版(本文以下引用该书中文版的页码，都在引文后的括号中直接标出)。[③] 笔者拜读此改革方案，十分强烈地感到，这种顶层设计背离了中共中央关于“坚定走中国特色社会主义道路，始终确保改革正确方向”的基本精神。

　　它使笔者情不自禁地联想到，1990年的苏联也出版过一部属于顶层设计范畴的改革方案《向市场过渡： 构想与纲领》(以下简称《500天纲领》)。该纲领有两个关键词——“经济非国有化”(разгосударствление экономики)和“私有化”(приватизация)。[④]此纲领实施不久，苏联和东欧就改旗易帜，前者甚至被解体。《2030年的中国》与当时苏联的《500天纲领》相比，两者的共同点是：项目研究都由国家有关经济改革的智囊机构操刀;都有美国官方支持的主流经济学家参与;指导思想都是现代资产阶级经济学，主要是搬用新自由主义经济学，主张私有化、非政府干预，把转向所谓“高效”的“现代市场经济”作为战略目标;都几乎见不到“社会主义”、“公有制”、“人民政府”等马克思主义话语体系的基本概念;[⑤]都打着“改革”的旗号，强调国有经济退出市场，其实是改掉国有经济。两者稍有不同的是：《500天纲领》主要强调私有化;而《2030年的中国》不但强调大力发展“民营经济”即私有化，而且特别强调“转变政府职能”，把这种“转变”明确作为中国在未来20年改革和发展的“新战略核心”。如果将《2030年的中国》作为顶层设计方案全面实施，就会从根本上出现“无法挽回、无法弥补”的“颠覆性错误。

　　由于篇幅有限，不可能全面评价《2030年的中国》存在的诸多问题。本文主要围绕舆论界热议和改革实践提出的“政府职能”这个问题，进行必要的评析。这个顶层设计的所谓“转变政府职能”，不过是要在私有化的基础上，消解人民政府应有的阶级性质和经济职能，把人民政府演变为资产阶级的政府。为了说明这个问题，需要根据马克思主义的基本原理，从政府和市场关系的角度，阐释共产党领导的人民政府在社会主义市场经济条件下，转变经济职能的科学含义。

　　一、绝不能把“转变政府职能”偷换为消除人民政府的阶级职能

　　《2030年的中国》提出的“新战略”，包括未来中国改革和发展的六个“战略方向”。“第一，重新思考国有部门和民营部门的作用，促进经济领域内的竞争。第二，鼓励创新，建立与全球研发网络相连的开放性创新体系。第三，重视绿色发展，培育新的经济增长点。第四，为所有人提供均等机会和社会保障。第五，建立稳健的财政体系，增强财政可持续性。第六，确保中国作为国际社会利益相关者继续融入全球市场。”(“序言”，第2页)在论述首要的战略方向的过程中，报告强调“重新界定政府职能”、“转变政府职能”，并把这种“转变”作为这六个“战略方向”整体的“核心”(“内容概要”，第3页)。认清这部书关于“转变政府职能”的真实含义，有必要从政府的科学概念谈起。

　　根据马克思主义的国家学说，国家是阶级社会的产物，是阶级统治的工具，即国家的阶级职能;同时，国家也承担维护公共秩序等社会的一般管理职能。政府是国家的职能机构，政府的职能本质上就是国家的职能。国家的阶级职能将随着阶级的消亡而消亡，在这个意义上，政府也会消亡。但是，国家的社会一般管理职能不会消亡，当国家消亡之后，这种一般的管理职能将会由一定的社会机构来承担。因此，科学地阐释政府职能，不能不首先确定一个基本的理论前提，就是政府职能具有二重性。作为国家的职能机构，政府本质上是为一定阶级利益服务的;同时，它也承担社会的一般管理职能，而仅从一般管理的角度来理解政府职能是片面的。

　　资产阶级的国家学说却抹杀国家、政府的阶级性，只从公共管理的角度来论述政府职能，这其实是用所谓“政府的公共职能”，掩盖政府维护资产阶级利益的阶级职能。现代发达资本主义国家在国民经济中起主导作用的，始终是占统治地位的金融垄断资产阶级。须知这些国家的政府职能，具有维护金融垄断资产阶级的经济利益和实施社会公共管理的职能两重性。如同把“社会主义市场经济”的重要限定词“社会主义”去掉那样，现在不少媒体往往把发达资本主义国家，只称为“发达国家”，而把“资本主义”这个重要定语去掉，这会起淡化发达资本主义国家阶级性质和阶级职能的作用。现代发达资本主义国家的政府主要为垄断资产阶级服务，这可以美国政府为例。笔者在美国访问时，听到马里兰大学一位担任过国会议员的教授讲演，他具体地叙述了国会与企业之间的关系，涉及美国臭名昭著的“院外活动集团”或称议会两院之外的“第三院”[⑥]。大意是，美国首都华盛顿驻有许多大公司的办事处，它们的任务主要是与国会议员沟通，使本公司的利益能通过它们转化为国家的政策。我提问，那么小公司的意愿可否向国会表达?他说，也可以，不过要通过近百家小企业构成的行会组织机构来代表。由此可见，美国政府的经济决策主要代表大公司的利益，也就是代表垄断资产阶级的利益，政府的这种阶级本质是不可忽视的。

　　唯物史观揭示出，政府属于社会的政治上层建筑范畴，它建立在一定的经济基础之上。自有阶级社会以来，代表剥削阶级利益的政府，都建立在私有制经济基础之上。建立在社会主义公有制经济基础上的政府则不然。新中国的政府之所以被称之为“人民政府”，因为它以公有制为经济基础;这种经济基础由国有经济和集体经济构成，而国有经济是公有制经济基础的支柱。公有制经济基础决定了人民政府代表以工、农阶级联盟为主体的广大劳动人民的利益，镇压国内外敌对势力的反抗和破坏，这就是人民政府的阶级性质，决定了它具有维护劳动人民经济利益的经济职能。当然，人民政府也必须承担一般公共管理职能。如果新中国的公有制经济基础像苏联东欧国家那样被瓦解，那么人民政府作为工农联盟为基础的人民民主专政国家的职能机构，将名存实亡，其阶级性质和阶级职能将不复存在。这正是国家“改旗易帜”的本质含义。

　　从人民政府具有为人民服务的阶级职能和一般社会管理职能二重性的角度来看，中国实行改革开放，从计划产品经济体制转向社会主义市场经济体制，这种转变是在公有制经济基础上的经济管理方式的转变，而不是阶级性质和阶级职能的转变。从阶级职能上看，政府对劳动人民物质利益的分配管理，从僵化的“八级工资制”式的按劳分配管理方式，转向适应市场经济的、以公有制企业内部自主实行按劳分配、政府在企业之间作适当调节的管理方式，这恰恰是为了促进劳动者整体利益与个人利益相一致，更好地维护广大劳动人民的经济利益。从公共职能上看，在教育、医疗、社会保障制度和维护社会秩序方面，新时期政府的管理方式会与计划产品经济时期有所不同，但是总体上说，这一转变有助于全社会的和谐、文明，也必定能增进占社会成员大多数的劳动人民的整体利益。可见，转变政府的经济管理方式，与人民政府为人民服务的阶级职能是一致的。然而，《2030年的中国》却完全用资产阶级国家学说来论述政府职能的转变，要求消解人民政府以工农联盟为基础的阶级性质和阶级职能。

　　《2030年的中国》这样阐释“政府职能转变”在“新战略”中的核心地位：“作为其核心，这些改革措施要求转变政府职能，重新界定政府与市场、民营部门和社会之间的关系，政府需要退出对生产、分配和资源配置的直接参与”，“为重新界定职能，政府需要加快国有企业改革，并与民营部门的进一步发展相协调”(“内容概要”，第3页)。这就是说，报告不是在坚持公有制经济基础的前提下转变政府职能，而是要把以政府退出“直接参与”为目标的“加快国有企业改革”、“民营部门的进一步发展”，作为政府转变职能的基础。其所谓“民营部门的进一步发展”，就是大力发展私营企业;[⑦]报告还要“鼓励民营部门提供公共产品和服务”(第20页)，即在医疗、教育等领域搞私有化。“加快国有企业的改革”是什么含义?该书中文版说得有些含蓄，表述为“重新思考国有部门和民营部门的作用，促进经济领域内的竞争”(“序言”，第2页)，或者表述为，“通过推进关键领域改革以强固市场经济的基础”(“内容概要”，第1页)。但是，在该书的英文版中，却毫不含糊地主张，“国有企业产出占全国GDP的比重，应从2010年的27%减至2030年的10%”。[⑧] 可见，中文版上的所谓“重新思考”，就是要否定我国宪法关于公有制为主体、国有经济为主导的庄严规定;所谓“推进关键领域改革”，就是要推进国有经济的私有化“改革”;而所谓“强固市场经济的基础”，也就是要把中国的市场经济牢固地建立在全面私有化的私有制基础上。

　　看清了《2030年的中国》所谓的“转变政府职能”，是以推进国有经济私有化为基础的，人们就不难理解，它实质上是采取釜底抽薪的方式，瓦解公有制的支柱国有经济，使人民政府失去公有制的经济基础，从而彻底消解人民政府的阶级性质和阶级职能，使人民政府完全放弃为以工农为主体的人民服务的经济职能。这是企图对人民政府实行根本性的颠覆。

　　二、 决不允许把人民政府蜕变为服务私营经济的政府

　　人民政府的阶级性质决定了它的经济职能也具有阶级性。政府的经济职能必须为巩固和发展公有制经济服务，这样，才能维护工农为主体的人民利益。在社会主义初级阶段，与公有制经济并存的还有私营经济、外资经济和具有过渡性的个体经济。但是，正如邓小平强调的，“吸收外资也好，允许个体经济的存在和发展也好，归根到底，是要更有力地发展生产力，加强公有制经济。”[⑨]因此，人民政府应当利用非公有制经济的发展，来为劳动人民的利益服务;应当对具有资本主义性质的私营经济，实行利用、限制和改造的基本方针，引导它们以及个体经济逐步向社会主义经济方向转变。这其实就是新中国建立以来，所确立的人民政府与非公有制经济之间的基本关系。如果这种基本关系改变了，把服务公有制经济的基本方向转变为服务私营经济，那么，人民政府就会蜕变为资产阶级的政府。让我们对《2030年的中国》要求政府职能转向服务私营经济的理由和目的，略作分析。

　　——《2030年的中国》提出政府职能转向支持、辅助私营经济的论据，具有极大的主观性和荒谬性。它认为，“民营部门的作用至关重要，因为技术前沿的创新与技术追赶时的创新有本质区别。技术前沿的创新从根本上说是对未知世界的试错，不确定性会大幅度增加。创新无法通过政府规划来实现。事实上，参与创新试错的企业越多，取得技术突破的可能性就越大，把新发现转化为能够带来商业利益的产品的几率也就越高。当企业发挥先导作用时，政府需要扮演支持者和辅助者的角色。”(第19页)这种论证暗含一个基本的前提，就是“技术前沿的创新”只有依靠“民营部门”才能实现;而且用所谓“创新试错”企业的多少，论证所谓“技术追赶时的创新”与“技术前沿的创新”的“本质区别”，这实际上是把技术追赶等同于亦步亦趋，不可能超越前人、跨入技术前沿。这种理由牵强附会，既不符合发达资本主义国家的事实，更不符合新中国的科技发展史。美国、西欧和日本等科技强国，如果没有政府大力资助科研的财政支出，没有国家的科研机构，没有由政府统领高校、非盈利性研究机构和企业研发机构构成的科技创新体系，仅靠政府支持私人公司搞盈利性科研开发，那些需要社会化协作并经过长期研发才能盈利的高端科技创新，是根本不可能发展起来的。[⑩]新中国能够在物质条件很差的历史条件下，以较发达资本主义国家短得多的时间，生产出“两弹一星”，发展起自己的航天工程、新材料、海洋工程、生物工程等领域的高新科技，靠的是自力更生、艰苦奋斗的革命精神，充分调动科技人员为人民服务的爱国主义主观能动性，发挥集中力量办大事、集中群众智慧、展开社会主义大协作等公有制为主体的制度优越性。在这种技术创新过程中，党和政府起着任何单个部门、企业所无法取代的组织者、指挥者的重大作用。可以说，任何国家的政府，如果在科技创新中只是像《2030年的中国》所主张的那样，仅仅对企业“扮演支持者和辅助者的角色”，而不是积极地发挥组织和指挥作用，那么该国的科技创新是根本不能进入世界前沿的。

　　——《2030年的中国》实质上企图把人民政府蜕变为服务私营经济的政府。它所谓“重新界定政府与市场、民营部门和社会之间的关系”，主要有两方面含义。一是“政府需要退出对生产、分配和资源配置的直接参与”(第19页)。这实际是说，人民政府应当去除现有管理公有制经济和作为中央权威机构计划调节国民经济的职能。二是在大量削减公有制经济的同时，要求政府“确保形成一个促进民营部门发展的环境”，在“为公共产品和服务融资、保护环境、增进机会均等”方面“发挥更大作用”(第20页)，尤其是“完善教育、医疗和其他社会保障”，“提高人力资本质量”，“提高劳动力在城乡之间、城镇之间、省市之间和行业之间的横向流动性，以及社会、经济和政治科层组织内的纵向流动性”(第19页)。这显然意味着，要通过转变政府职能，让私营企业更便利地使用发展经济最重要的人力资源要素，而把政府作为输送人力资源、促进私人经济发展的外部因素，主要服务于私营经济发展。

　　——《2030年的中国》代表了资产阶级改变人民政府阶级职能的愿望。报告说，“正在扩大的中产阶级，表达并参与政策讨论的要求越来越强烈”，“随着人民广泛参与发展进程，中产阶级将成为和谐发展的主要推动者”(第20页)。其实，既然是中产阶级将是“主要推动者”，那今后就不可能只是“参与”政府政策讨论，而必然要主导政府的决策。因此，其表达的真实含义是，今后政府的职能主要是为中产阶级服务。在该报告中，“中产阶级”是个西方社会学使用的含混“阶级”概念。如果我们遵循唯物史观关于生产资料所有制关系决定阶级划分的基本原理，联系报告所谓“促进民营部门发展”的主张，就不难理解，所谓 “正在扩大的中产阶级”主要是指“私营企业主”阶级或资本家阶级。[11]报告还说，政府对经济发展的“这种间接、辅助的角色更为复杂，但可以借助于民营部门和社会组织更大的杠杆作用，产生更广泛的影响”(第20页)。这等于说，政府在“转变职能”之后，还必须借助于私营经济和非政府社会组织，才能适应“复杂”职能，发挥作用。这里，《2030年的中国》要把人民政府蜕变为资产阶级政府的这种意愿，清楚地表达出来了。

　　我们知道，帝国主义对中国推行“和平演变”战略，核心就是要改变中国人民政府的阶级性质。可以说，《2030年的中国》的“新战略”，与帝国主义的“和平演变”如出一辙。