破除既得利益集团的策略

　　三、收入分配制度改革的优先顺序与突破口

　　收入分配改革极其复杂，因此在技术操作上更需要小心设计。针对当下学界和媒体的一些流行性说法，这里提出三个观点进行探讨。

　　观点一：国企“民营化”无助于社会公平，把国企利润统一纳入财政预算才是正道。

　　上文说到，因为仅在指责垄断性国有企业是既得利益集团这一点上“舆论一律”，因此，媒体与主流学界一说到收入分配改革，就认为当前首先要做的是必须分拆垄断性国企，使之“民营化”。这被视为收入分配制度改革的优先考虑和突破口。

　　有数据表明，2012年国有企业上缴红利只占全部国企利润的11%左右。而据国际惯例，上市公司股东分红比例为税后可分配利润30%到40%之间，国有资本向国家上缴盈利普遍高于这个水平，英国盈利较好的企业上缴盈利相当于其税后利润的70%至80%。世界银行2005年建议中国国企分红的报告，主要国家国企分红比例的确远高于中国。更让民众心理不平的是：少数垄断性国企员工收入比其他行业高出10多倍。国企在有些人看来更不像是国企，更好像是少部分人利用国家资源为自己谋取暴利的“平台”。

　　但是，分拆国企或使之民营化就能解决问题吗?事情远没有标准经济学教科书中所说的那么简单。

　　分拆显然不能解决问题。目前，垄断性国企集中在带有自然垄断性质的部门，对投资规模、技术创新以及规模经济性要求非常高，尤其是如电信、铁路、石油等需要管、线、路、网等进行广泛联通的行业。抛开国有还是私有不说，这些部门在发达国家集中程度也非常高，市场上也只有一家或几家企业，几乎也都处于垄断或寡头地位。所以，对这些行业进行拆分显然不符合实际，不符合产业发展方向，也不符合一般经济学原理。

　　民营化能否解决问题?不可否认，目前发达国家上述部门的确大多是私人部门，但不能由此想当然认为我们也可以把国企民营化。对此，发达国家国有部门私有化的教训或许能让我们思考更多些维度。

　　英国铁路部门一度也是国有。在保守党政府的推动下，英国议会1993年通过铁路改革法案，1997年完成私有化进程。私有化初期，路轨公司经营状况尚好，政府补贴减少到改革前的一半。但1999年后，经营每况愈下，最后资不抵债，负债总额高达33亿英镑。更让公众难以接受的是，由于私营公司重眼前收益，轻安全性与战略性投资，造成铁路安全事故频发。短短5年中，接连发生13起重大伤亡的事故。2003年10月，英国政府最后决定，废止铁路改革法案，从私营承包者手中收回所有铁路维护权。评论认为，这是英国铁路“重新走向国有化”。

　　日本政府在小泉时代的“公营部门私有化”也几近失败。日本本土战略管理学者大前研一批评说，[6]人们误认为公营部门的弊病就是因为“公营”所致，因此，发起了“头痛医痛，脚痛医脚”的“打地鼠”式改革，但结果是：“道路公团民营化后，只是让原本腐朽的组织更加专横跋扈”;而“邮政民营化则变成了一出耗资770亿日元的宏大闹剧”。

　　实际上，自1990年代中期始，中国国有部门中已经有大量企业民营化。民营化后一些企业效率的确有提高，但民营化过程中同样出现大量国有资产流失，民营化后企业高管与员工收入差距急剧拉大。更为显著的是，几乎所有民营化或市场化之后的原来处于垄断地位的公营部门或机构，都出现了涨价潮，严重降低了普通百姓福利，反而恶化了社会公平。其原因实际很简单：当企业是公营性质时，因为其内部福利状况并不与企业经营情况挂钩，所以，尽管没有成本压力带来的效率低下，但也没有通过滥用垄断地位涨价来获得更高利润的冲动。而公营企业私有化后，垄断地位使其仍然没有成本压力，但同时却有了获利冲动，因而会滥用垄断地位。一些城市供水系统和供热系统市场化、民营化后的结果几乎都如此。

　　还有一点不可忽视的是，在当前环境下，国企面临“声誉机制(Reputationsystem)”约束：即国企被视为“社会主义经济制度支柱”这一名声，加之全媒体时代强有力的舆论监督，迫使国企不得不自我约束其腐败与滥用行政垄断地位行为。

　　看来，民营化至少不能解决社会公平问题，这点可以确认。那么，不民营化，是否可以通过提高现在的国有企业利润分红比例解决公平问题呢?当然可以。目前学界以及国家制定的“十二五规划纲要”就是这种思路。

　　但还有一种更恰当的思路：把国有企业的利润作为公共财政收入的一部分，与税收和其他公共财政收益一样纳入统一的预算管理。即通过国有资本预算管理国企利润，而不是简单确定一个国企利润分红比例。这可以使国有企业更好地体现“国有”性质，更好地服务于全体股东即老百姓的利益，尤其是可以通过服务于民生缓解收入分配矛盾。

　　观点二：改善社会公平的最优先考虑应该是改善弱势群体的生活状况

　　仅就“收入调节”这一环节而言，至少有四件事需要去做：保障弱势群体生活底线;提高低收入者收入;抑制过高收入;取缔非法收入。实际上，改革首先要打击既得利益集团的主张，落实在政策层面，就是把抑制过高收入和取缔非法收入放在更优先位置;而且，这是一种涉及到存量的改革，用主流学者的话讲，“就是要向既得利益集团开刀”。

　　本文认为，改革最优先考虑的，必须是保障弱势群体生活底线，着力提高低收入者收入。可简称为“保底”、“提低”。

　　首先，就改革的迫切性程度而言，应该把“保底”和“提低”放在优先位置。在社会财富极大涌现、全社会中高收入者生活总体都比较丰裕的时候，低收入群体生活却仍旧十分困难，他们中少部分人甚至连基本的“免于饥饿权、身心健康权和受教育权”都无法获得保障，这种反差太过鲜明。把“保底”和“提低”放在优先位置是非常必要的。

　　从操作上的可行性看，把“保底”和“提低”放在优先位置，更可以大大减少改革过程中的障碍。收入分配改革因其是最直接的利益格局调整，容易遭到既得利益集团的抵制。对既得利益集团的“重围”采取“硬突破”固然也是一种思路。但还有另一种思路是“绕过去”。而这种思路成本可能更低。

　　我们可以设想，如果收入分配改革一开始，就把“抑制高收入者收入”与“取缔非法收入”作为“突破口”，等于是直接从既得利益者手中剥夺部分既得利益，而在既得利益集团很强势的情况下，有点类似“虎口夺食”，势必会激化阶层利益冲突。而如果我们在分配改革起始阶段，把“保底”和“提低”放在优先解决位置，一方面在政治伦理与道义上任何阶层都无可挑剔，另一方面因其并未大范围触及既得利益者已有利益，既得利益者更没有理由阻挠改革!

　　这其实与整个中国改革的大思路是一致的。为了顺利推进改革，最大限度克服改革中可能遇到的阻力，整个中国改革的思路就是“在存量不动的情况下，先在增量上做文章”，或者说“老人老办法，新人新思路”。比如，先不着急对传统公有制进行改革，而是在公有制之外培植起乡镇企业、民营经济和“三资”经济。等到时机成熟，再来改革传统公有制使其更有活力。套用在收入分配改革上，我们也不妨首先不去重新分配已有的财富蛋糕，即先不急让“先富”者往外吐，而是着力在后续的全社会分配格局中更加倾向于“未富”人群，让新涌现的财富优先惠及低收入群体尤其是劳动者，即在“增量财富分配”上做足“公平优先”文章。这种办法可以最大限度降低收入分配改革中的矛盾。

　　最后，优先“保底”和“提低”也更符合收入分配改革的最终目标。改革的目标并不是“均贫”，而应该是“共富”。现在有一种思路可能有问题：比如，因为中国社会保障领域不公平状况较为突出，于是，有人提出公务员社会保障向事业单位职工看齐，事业单位职工保障向企业职工看齐，企业职工保障向农民工看齐。而实际上，我们需要努力的不是要把公务员享受的保障剥夺，使他们生活如今天的农民工;而是要把农民工的保障程度提高，使他们未来生活得如公务员!也正是从追求“共富”的意义上看，与强行抑制高收入者收入相比，更应该把尽快提高低收入者收入摆在优先的位置。

　　观点三：即使是消除既得利益也需要策略

　　不少学者主张，当前收入分配制度改革，必须首先冲破既得利益集团阻碍，主张当政者必须要有当年“杀出一条血路”的决心和勇气。“突破既得利益者重围”、“再杀出一条血路”，这样的提法可以调动情绪，但如果策略运用不当，结果未必如愿。

　　著名经济学家热若尔·罗兰(GerardRoland)曾比较了不同改革思路在克服改革中利益障碍上的不同效果，[7]对我们很有启发。在不考虑其他因素情况下，围绕某一目标，一项一项地渐进出台改革方案，越到后来，预期上给反对者压力越来越大，而时间上也给了反对者充分酝酿并采取行动的机会，所以很可能导致利益冲突不断加剧并最终终止改革。而如果把所有方案“打包”一揽子推出，根本不会给反对者以感受压力和采取行动的时间，因而可以大大降低改革的阻力，使改革得以推进。

　　如此看来，中央政府出台了一揽子性质的《深化收入分配制度改革若干意见》，而不是把收入分配改革方案进行分拆然后一点点实施，可能在排除既得利益者阻力上是最可行的。

　　世界银行对于如何突出“既得利益者”重围也提供了一些很好的思路。[8]报告认为，“亲近穷人的服务供给改革”一定会带来“既得利益集团”阻挠，因此，需要对由此产生的“棘手政治问题进行管理”。其思路对于当下中国分配性改革进程中防止利益集团干扰也很有启发性。

　　一是要“尽可能早地保证获得广泛和持续的支持”。在早期可在不去触动既得利益的前提下，收入分配改革要尽快让一个数量更大分布更广泛的群体普遍受惠，这一群体一旦成为社会中产阶层，就会与反对者的力量发生逆转，改革就能得到广泛的持续的支持。

　　二是要对各利益集团采取分而治之的策略。这样做的目的是防止既得利益集团因为追逐后续的共同利益而串谋在一起。按世界银行提供的方案，“应该在亲近穷人的改革实施之前、之中和之后，使那些拥有否决权的反对者边缘化，利用其阶层中的裂痕来改变赢家和输家的静态数字对比”。比如，利用社会舆论的压力，使个别获取高额垄断利润但社会分红却很少的行业中高管，淡出收入分配改革方案决策过程。

　　三是要“言必行，行必果”。中央政府出台任何一项收入分配改革方案，出于自利的既得利益集团总会试图抵消政策对他们造成的损失。而政府也完全可能要么因为原来的方案本身受到干扰，或者原来的方案已与变化了的形势不太适应而改变原来的方案，其结果，不仅使政府出台的这项方案失效，而且更严重的是使政府因为丧失公信力而使得调整分配格局能力不断下降。因此，最好的方案就是“一旦出台，从不改变”的方案。惟其如此，才能真正使强势集团退却。

　　四、治本之道是需要一场“社会保护”运动

　　当前，中央政府正在将已经出台的《深化收入分配制度改革若干意见》进行细化，然后将责任落实到各部门，试图通过此真正扭转收入分配不公平问题。

　　但依笔者之见，如果没有一场旨在约束市场和资本的社会保护运动，《意见》不可能得到真正落实，且即使落实了也无法从根本上解决收入分配的社会公平问题。

　　波兰尼用了“嵌入(embededness)”一词，强调市场交易对社会构架的依赖程度。在波兰尼看来，主流经济学的错误，正在于他们试图让“经济脱嵌于社会”，“让社会的运转从属于资本的逻辑”。这其中，让劳动力、土地等也进入市场，任由资本摆布，就是资本与市场入侵社会的最突出例子。这种“脱嵌”的努力不仅不能成功，反而会造成“经济与社会之间关系的全面紧张”。为此，政府必须主动控制市场扩张的限度，保护社会免遭市场的侵犯。否则，“市场威胁社会”而造成“社会”的巨大反弹，而且这种反弹可能会对追求完全自发调节的市场努力造成更大的致命伤。而政府需要采取的关键政策就是约束资本，保护民生。

　　反观当下中国的贫富差距，我们也很容易发现两个现象：一是1990年代以来快速市场化过程中，先有商品市场化，资本市场化，后才有劳动力与土地等所谓生产要素的市场化。但分配差距激剧拉大，恰是在劳动力与土地市场化、定价权几乎完全由资方来确定之后的事。二是当下中国贫富之间真正的差距在于财富差距，而非简单的收入差距。实际上，行业与职业之间工资收入差距并不如想象的大，而且较固定甚至可以缩小。财富的差距才是真正的差距。它体现于资方为劳方定价上，更主要体现在房地产上。是否拥有房地产不仅意味着直接的财富差距，还因为房地产在资本市场上是最好的抵押物，从而决定了个人是否有进入资本市场的资格。不拥有房地产或仅拥有自住房产的个人，是被资本市场排斥在外的;而拥有房地产尤其是很多房地产的个人，就可以有效利用“复利这一资本主义最伟大的发明”，玩起“钱生钱”的游戏，从而不断拉大与仅拥有劳动这一生产要素的群体之间的贫富差距。

　　“欲知大道，必先读史”。美国“进步时代”的历史则表明，只要政府采取了约束资本、保护民生的旨在促进平等的社会政策，是可以有效解决分配难题的。

　　19世纪的美国，十分接近于纯粹自由放任的社会。这一纯粹自由放任的经济体系被英国历史学家托马斯·卡莱尔戏称为“无政府主义加警察”。1880年，美国工人实际工资比1870年还要少31美元，劳动时间却延长了一个半小时。于是，“工人和农民中酝酿着愤怒情绪及跃跃欲试的战斗欲望”。每年都有几十次全国性大罢工。面对日益突出的贫富差距和社会矛盾，一些接受了英国费边社传统和德国社会民主传统的海外经济学人，在社会达尔文主义盛行的美国，艰难地引进并传播了社会改革的思想。他们呼吁政府要承担起新的责任，“建立起了一个广泛而复杂的规范性结构，以便在大资本与原本处于弱势的工人之间起到一个平衡的作用”。

　　他们的呼吁转化为系统性政策一直等到了“罗斯福新政”。而有意思的是，作为总统的罗斯福和他同样旨在约束资本的新政，一开始也遭受了顽强的狙击：杜邦、通用汽车和其他公司支持反罗斯福的自由游说者，反对新经济政策。反对社会保障。许多经理憎恨罗斯福。他们认为，他把共产主义带到美国，并且把他的名字改为斯大林·Delano·罗斯福。在1935年，为阻止一项限制企业权力的法案通过，一些资本家联合起来向国会发了25万封信和电报，并组织一项流言活动，说罗斯福是疯子。

　　有学者认为，改革开放以来的中国政府是“中性政府”，即不偏向任何利益集团，而把中心关切指向经济增长。这在某种程度上是对的。但是，把中心关切指向经济增长的政府，必然是“亲资本”政府。从一般理论看，与农业时代劳动力是最重要生产要素不同的是，现代工商业经济增长更多依靠于资本投资。经济增长主要由投资拉动，人均拥有的资本量甚至相当程度上决定了一地发展速度。而要使资本要素拥有者多投资，必须给其以更高的激励，这势必会压低其他要素收入。所以，如果政府将重心放在“经济增长最快化”，会造成各级政府本能地“亲近资本”，给资本要素所有者以“超国民待遇”。地方政府之间在经济增长率上进行竞争，导致了“招商引资”大战。最后，导致政府职能异化：从省长、市长到县长、乡长，都成了“董事长”。进入新世纪以来，当房地产成为经济增长支柱性产业，当土地财政成为地方政府最方便快捷的“钱袋子”时，地方政府与房地产商一起，自然而然结成了“神圣同盟”。

　　曾有一个极端的例子：某外资企业长期按当地最低工资标准作为中方劳工工资上限，引发劳工不满并采取罢工行为。在外企答应提高劳工待遇情况下，地方政府出面干预，认为这家外企单方提高职工待遇行为可能会引发连锁反应，最终可能因劳工工资标准普遍提高抬高企业成本，“恶化”投资环境。应该说，中国劳动力工资报酬在初次分配中所占比例近些年一直下降，与此有很大关系。因此，中国当下要想从治本意义上解决分配公平性问题，也必须有一场旨在约束资本的社会保护运动。

　　突破口仍然在于通过政府职能转变拉开政府与资本之间距离。我们都知道，在经过“进步时代”之后，成熟市场经济体的发达国家，政府与市场的边界划分一般应该是：政府目标函数是全社会福利最大化，而效率问题主要由市场有秩序运作来保证。中国仍然是发展中大国，政府在促进经济发展与市场体制改革中必须积极作为，这决定了各级政府角色必然有区别于发达国家政府定位。但即使如此，随着中国经济总量迅速增加，政府必须要转变职能重点。即职能重点不应该再是直接抓“GDP增长最快化”，而应该是抓社会建设尤其是社会管理与公共服务。在社会管理中，深化收入分配改革，协调全社会利益关系又是当前优先考虑;在公共服务中，以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系，实现基本服务均等化是优先目标。

　　五、余论：呼唤新一轮思想解放

　　中国改革进程中分配性冲突已经到了非解决不可的时候，却遭遇重重阻力。在今天的中国学界尤其是经济学圈内，批评资本与企业家，与为政府合理行为辩护，已经被认为是一个可能危及到“饭碗”的高危行为;而另一方面，主流经济学家仍然坚持认为，市场化不够，政府管得过多。包括波兰尼批评过的劳动力与土地市场化，被主流经济学家认为“远远不够”。政府掌握着用以进行再分配的资源及政策，都受到来自主流经济学家的批评。而他们丝毫不顾及他们的老师萨缪尔森在标准版教科书中都赫然写着：“从19世纪90年代开始，美国就逐渐离开了过去的信条‘统治最少的政府是统治最好的政府’。”

　　所以，要发起社会保护运动的前提，也可能是需要一场类似当年真理标准大讨论那样的思想再解放。

　　有意思的是，美国“进步时代”也是一个由平等主义思想启蒙推动的进步时代。美国由平等主义引领的“第三次觉醒”运动中“出现了一种新的道德伦理，其标准是条件平等而不是机会平等”。但有意思的是，把贫困当作个人的事，把贫困的人群归为市场竞争失败者，这样的观点，在今天的中国主流经济学界甚至部分政界高官，都有很大的市场。

　　与35年前的思想解放相比较，这一轮思想解放应该有自己的特色。35年前，因为得益于毛泽东时代几乎剪除了一切利益集团，改革的最大阻碍其实来自于传统教条式马克思主义观念，因此，改革以真理标准大讨论开头。35年后的今天，对收入分配这项事关中国未来的大改革，阻碍最大的已不是旧观念，而是既得利益-这恰与35年前相反。因此，这一轮思想解放，也必须反其道而行之。必须高树公平正义这杆社会主义旗帜，以观念凝聚共识，以主义的旗帜汇聚力量，去压倒特殊利益集团，去拆散旧既得利益格局。

　　当然，这本身就是一个很大且充满争议与歧路的论题。但要想突破困局，我们必须破题。

　　注释：

　　[1]参见[美]约翰·罗默尔：《市场经济下取得平等前景的思考》，《比较》第25辑，中信出版社2006年版。

　　[2]参见《中国富豪的财富地图》，《了望》周刊2010年2月15日。

　　[3]参见G.M.Grossman，E.Helpman，SpecialInterestPolitics(Cambridge，MA：TheMITPress)，2001。

　　[4]Acemoglu，D.andJ.A.Robinson(1996)，WhydidthewestextendtheFranchise?Democracy，InequalityandGrowthinHistoricalPerspective，Manuscript.October.

　　[5]罗宾汉是英格兰传说中劫富济贫的英雄。所谓罗宾汉悖论，本意指：“越需要英雄好汉出来主持公道的地方，英雄好汉越不会出现。”林德特在研究中使用这一词汇描述这样一种现象：“越平等的国家，反而再分配功能越强;越不平等的地方，反而不会发生再分配。”参见Lindert，P.H.(1996)，WhatLimitsSocialSpending?ExplorationsinEconomicHistory33：1-36

　　[6]参见[日]大前研一：《M型社会：中产阶级消失的危机与商机》，中译本，中信出版社2010年版。

　　[7]参见[美]热若尔·罗兰：《转型与经济学》，中译本，北京大学出版社2002年版第27、44页。

　　[8]参见世界银行：《2004年发展报告：让服务惠及穷人》，中译本，中国财政经济出版社2004年版第198页。

　　(本文原载《文化纵横》2014年第二期。)