顾秀林:关于《粮食法(征求意见稿)》的意见书(征求联署签名)

　　致：中华人民共和国全国人民代表大会及国务院法制办

原载地址：http://blog.sina.com.cn/s/blog_6188d2520102efj6.html

　　国务院法制办于2012年2月21日颁布了《粮食法(征求意见稿)》(下称“意见稿”)，向社会公开征求意见。鉴于目前《粮食法》尚未出台，我们就此征求意见稿提出如下看法与建议。

　　首先，我们认为应该出台这样一部法律，从长期战略和可持续的民生角度对粮食有一个统筹的法律性的总界定。尽管关于粮食问题国家有各种相关政策，但至今没有一部战略性、统筹性、系统性的法律，来避免相关政策可能出现交叉、重叠甚至矛盾的地方。因此这部法律绝不应当仅仅只是一部部门法，而应该具有“粮食基本法”的地位。

　　粮食法应该以此为出发点：粮食生产和消费体系具有多功能性和多重价值，这一体系承载着国家安全、粮食安全、生态安全(包括物种安全)、历史、文化、知识和技能的传承和多样性;这些都是中国人民所依赖的、不可或缺的历史财富和公共资源，对这些公共资源的保育和维护直接关系到十八届三中全会报告中所强调的人民民主、可持续发展和生态文明建设。从而粮食不能被单一地视为商品，粮食生产和流通体系必须服务于人民的利益、大众健康和生态可持续性，而不是市场和公司的利润。粮食生产消费体系不能被资本控制。

　　以上述出发点为基础，认真研究了意见稿后，我们认为该稿存在一系列重大的矛盾和缺陷。在目标上，我国的长期国策是要保证国家粮食安全、坚持国内粮食基本自给，然而在手段上，我国把“市场配置粮食资源”放在基础性的地位，几十年来的粮食体系市场化已经导致了一系列问题，对国家粮食安全构成威胁。因此，意见稿在目标和手段上存在严重矛盾。而该意见稿没有对这一矛盾所引发的问题进行反思。我们认为，在市场配置资源的30年实践中已经出现的问题包括：

　　以比较优势理论为基础的粮食主产区、主销区、平衡区的分工，在追求GDP的目标下已经面临严重的失衡，中国粮食安全的战略可能走向失败。

　　农资市场化的三十年，农资的不安全问题已经浮现。在农资的生产和流通方面，不仅农资价格逐渐上涨，而且我国也正在失去农资的自主性，有证据表明，外国资本集团的垄断已经日渐形成。

　　以城镇化促发展的策略，对农地安全形成了威胁，造成了农地数量和质量的下降。

　　在市场化之下，农民也失去了主体性，他们无法掌控生产资料的成本。而意见稿完全忽视了我国长期承担粮食安全的、最大多数的普通生产者，完全无视他们的困境。

　　近年的市场化发展策略以消费促发展， 助长了消费主义的盛行，导致了浪费型需求的增加，给我国的粮食生产和进口造成不必要的压力。

　　随着中国的市场化和对外开放，国际垄断资本已经对中国的粮食自主性和安全性构成了威胁。这种垄断性不仅体现在中国的大豆危机上，也体现在农资的生产和流通领域。

　　一些利益团体(包括国际垄断资本)正在推动中国转基因主粮商业化种植。虽然国家意在保护粮食作物种质资源，然而一些政府部门对转基因品种研发的资金支持超过常规育种研发的百倍，完全忽视了已有推广案例所显示的转基因作物对环境安全、物种安全、人民健康和可持续发展的负面影响。

　　具体阐述如下：

　　第一，市场运作下粮食自给难以维持。市场化以来，我国的粮食进口逐年增加，2008年，我国从粮食净出口国变成了粮食净进口国，而且粮食进口趋势有增无减。2012年我国三大主粮进口猛增，玉米、小麦、稻米进口分别比上年增长了197%，195%，305%，稻米进口12年来首次超百万吨[1]。进口谷物和豆类总量已突破7000万吨，粮食自给率已低于90%。主要有三方面的因素粮食自给构成威胁：

　　一，消费主义导致国内浪费型需求的增加。国内消费需求的增加在很大程度上是因为消费主义所带来的巨大浪费。据估计，中国每年浪费的食品价值超过2000亿元，相当于约2亿人的口粮。而2012年中国的粮食进口量(包括谷物、豆类和薯类)达8025万吨，相当于1.9亿人的口粮[2]。难怪政协委员苏华强烈建议《粮食法》中要明确“节约粮食、反对浪费”的条款[3]，并对严重浪费的行为要有处罚!浪费是在市场化的发展主义体制下，以消费促增长产生的问题，在中国这样人地、人水资源长期紧张、保障粮食安全任重道远的国家，这样的问题显得尤其荒诞。这个问题不能简单地以道德说教来解决，而必须对市场化的发展主义本身进行深刻反思。

　　二，企业牟利导致的粮食进口增加。以大米为例，湖南本地的米价是180-200元/100斤，而来自越南、巴基斯坦、缅甸的进口米价是172元/100斤。不少企业为谋取利润在本地大米中搀兑进口米，而一些以加工本地稻谷的企业则在竞争中被迫倒闭[4]。

　　三，国际资本垄断对中国粮食安全构成的威胁。以大豆为例，目前进口大豆已占中国市场的80%强，在中国进口不断攀升的过程中，大豆价格也几乎一路上涨，中国消费者承担了输入型通胀。中国大豆进口已占世界市场份额的60%，但中国对大豆没有定价权，究其原因，主要是国际大豆产业链只为少数几家跨国寡头垄断。中国大豆已不仅是不能自给，更是受制于国际市场的垄断资本控制[5]。2012年，菜油和油菜籽进口猛增，两项进口分别从2011年的55万吨和126万吨增长到118万吨和293万吨，其中90%来自油菜以转基因为主的加拿大，定价权被疑“易手外资”。中国的食用油对外依存度已经高达60%。业内担心菜籽菜油会重演大豆的危机[6]。粮食安全的问题不仅发生在油料作物，而且也已经波及其它粮食作物。 中国加入世贸以来，国际粮价对国内粮价的影响程度不断增加，国内外粮价一致性的趋势有增无减，资本炒作对象也从大豆扩展到其它作物品种[7]。换言之，国内市场和粮价越来越失去自身的独立性。已有亡羊，不见补牢，现有的意见稿中看不到任何对垄断问题的警惕和反制措施。

　　综上所述，尽管上述问题发生机制不同，但与市场化的运作逻辑有千丝万缕的联系。这些问题在意见稿中不仅没有反思，国务院官方网站上“关于《粮食法(征求意见稿)》的说明”(下面简称“说明”)反而提出要“巩固粮食流通体制市场化改革的成果，确立市场机制在粮食资源配置中的基础性地位”。如果不对市场化的体制进行反思，不对该体制将粮食作为“商品”的定位进行反思和纠正，粮食不安全问题还会恶化。然而，我们不仅没有看到这样的反思，反而看到商务部近日出台《2013年全国吸收外商投资工作的指导意见》，把农业圈定为重点引资领域之一[8]。

　　第二，GDP主导下的区域生产严重失衡问题。改革开放初期，全国30个省市区中，有21个是粮食输出区(包括江苏、广东、浙江在内)，而到90年代中，粮食可外销的只剩了9个省份。我国目前的区域粮食生产格局基本上是1992年邓小平南巡讲话以后逐渐确定的，尤其是在2001年粮食流通体制改革以后，全国被正式划分为13个粮食主产区、7个主销区，和11个基本平衡区。这个制度设计以“比较优势”为出发点，改变了原先各省在粮食生产上“以粮为纲”、“自给自足”的局面。目前，在国家确定的13个粮食主产省区中，其实只有5个省份能够稳定地输出粮食安全(黑龙江、吉林、内蒙古、河南、安徽)，5个省份只略有盈余(江苏、山东、江西、湖南、河北);而辽宁、湖北、四川已经成为粮食短缺省份。很明显，近年来粮食主产区的萎缩已经严重威胁了国家粮食安全[9]。

　　在“比较优势”的格局下，“主销区”以发展工业化、城市化为主，不再承担粮食生产的具体任务。这相当于国家在为“主销区”提供粮食安全的“保护伞”;所谓的“放开销区”，即在农业资源，如耕地、播种结构等方面，全面放开，由市场去自动调节，迅速造成“主销区“的粮食产量和耕地数量急剧下滑。因为失去了政府原有的“用途不变”的保护，“长三角”、“珠三角”数千年形成的良田沃土，迅速被征用、占用。数以百万亩的耕地被彻底转变“用途”，成为厂房、道路、住宅，这种经济增长模式短期内迅速推高了地方GDP，但却使得“主销区”的粮食短缺趋势无法逆转。

　　而粮食主产区承担了保障国家粮食生产和安全的重任，没有以牺牲粮食和耕地为代价去大规模推进工业化和城镇化，却面临“产粮大县、经济弱县、财政穷县”的困境，其范围呈现不断萎缩态势。面对日益扩大的区域发展差距，这些主产区很难承担粮食安全的全部公共责任。在全国追求GDP的主导环境下，主产区也面临“发展”的压力，因此非常有动力仿效“主销区”的发展路径，以“圈地运动”实现经济的快速增长。在成都、长沙、武汉、郑州等地，正在迅速形成新的“经济圈”(即所谓的“成都济圈”，“长株潭经济圈”、“武汉经济圈”、“环郑州经济圈”)，这些“经济圈”的演变趋势就是形成新的“珠三角”、“长三角”。这些“经济圈”一旦形成，每个“圈”可能就意味着数万亩乃至数十万亩耕地的消失。“主产区”的潜力在不断萎缩，同时“主销区”在迅速扩大，这意味着中国的粮食安全战略将可能走向失败[10]。

　　1998-2003年，粮食产量的连续下滑终于引起中央政府的警觉。由此导致了粮食直接补贴政策的出台。从2004到现在，全国粮食产量在中央政府越来越多的补贴的刺激下，逐渐增长，基本保障了国家的粮食供给安全。但是，补贴政策的暂时成功掩盖了在粮食生产制度上的危机。“主产区”、“主销区”这一全国性的制度设计错误一直没有得到根本的消除。发达的“主销区”继续“搭便车”，而欠发达的“主产区”则在中央政府的“强迫”下提供粮食安全这种公共品。所以比较优势下的制度性疾患依然存在，而且越来越危险，具体表现为：

　　一，“主销区”的粮食缺口继续放大，而且不可逆。我国7个主销区，目前的年粮食安全缺口在7500万吨以上。其中广东的缺口就几乎占了一半，达到3000万吨以上。未来的趋势是缺口还会缓慢放大。7个主销区随着人口、消费能力、浪费能力的增长，缺口甚至可能逼近1亿吨。基本可以消化掉13个主产区的全部粮食安全剩余，还不够。主销区却由原来的7个蔓延到全国的各个省城。这意味着，粮食安全的缺口地区还将持续增加。其中，成都尤其典型。整个成都平原，粮食安全缺口接近400万吨。

　　二，13个“主产区”的生产潜力和生产能力都面临新的危机，“主产区”越来越“强弩之末”。湖北、四川、辽宁已经没有粮食安全输出，这其实是对“主产区”政策的无声抗议。这种现象还会扩散到河北、安徽、江苏、江西、湖南。未来国家粮食安全输出，只能越来越依靠黑龙江、吉林、内蒙等少数几个省份。

　　三，13个“主产区”和11个“基本平衡区”，内部也在激烈分化。其中，在这些地区，以省城、地级市为重点的区域，正在形成新的势力强大的“主销区”。其粮食缺口随着城镇化的加快，而不断扩大。因此，“主产区”、“基本平衡区”的粮食生产会越来越被边缘化。总体粮食生产能力下降的趋势在现有的粮食生产与流通制度下，很难被克服。

　　上述的危险趋势，恰恰是“比较优势”下的粮食体制造成的。《粮食法(征求意见稿)》没有对症下药，相反，依然在各级政府责任、粮食区域制度上“萧规曹随”。虽然意见稿中提到“省长负责制”，但已经名存实亡。在意见稿中，除了强调中央政府的责任以外，没有对各个省、自治区、直辖市，尤其是“主销区”的生产责任，如产量、播种面积、转移支付等做出具体的规定，只有泛泛叙述。实际的后果就是，以“京津沪”为主的“主销区”的“省长”们不用负责，中央政府会利用中央财政和中央储备为其提供保障。所以这些地区在经济迅速发达的同时，耕地面积迅速下降。播种结构迅速调整。在粮食安全问题上“搭便车”成为其不二选择;而“主产区”的“省长”们，面临的发展压力要远远大于粮食生产的压力。粮食输出，将意味着承担更大的发展的机会成本，并不符合他们自身的利益。因此，这些“主产区”的“省长”不会对其他地区的粮食安全负责，只会是消极应付中央政府的生产责任。而基本平衡区，更是没有这种责任。

　　因此，中央政府需要重新考虑粮食安全政策的内容和意义。粮食政策，不仅是为了总量、储备上的“兜底”以保障各个地区的粮食供给安全。更重要的是全国粮食生产制度、贸易制度的安排，要顾及我国耕地日渐稀缺的背景、人口的压力和全球粮食安全的准危机态势，制止广东、浙江等所谓的“主销区”及中西部省份的候补“主销区”，在粮食安全上继续“搭便车”的动机和机制，并防止其扩散。

　　第三、广大生产者主体缺位问题。意见稿“说明”中不仅强调要确立市场机制在粮食资源配置中的基础性地位，而且提出“各类市场主体履行同等义务”。关于“各类市场主体”，问题首先是，谁是市场主体呢?在意见稿中，对生产者的扶持只提到了对“种粮专业户”的扶持，对普通生产者的扶持只字未提。

　　长期以来进行农业生产、担负着中国粮食安全的真正主体是普通生产者，他们至少应当被给予同等的重视。而且众所周知，普通生产者，即广大农民是市场经济下的弱势群体。尽管国家取消了农业税，并且在宏观上提供了大量的农业补贴，然而，各种生产成本的价格不断上涨，对于大多数农民来说，补贴的钱从一个口袋进去，而从另一个口袋出去(尽管少数种粮大户确实得到了较多的补贴和扶持)。粮食作为民生产品，国家不仅应该对粮食价格进行宏观调控，也应当以同样的力度调控农业生产成本的价格，否则普通农民仅靠农业收益获得生存日益困难。如果农民生计不保，种粮积极性严重受挫，粮食安全就无从谈起!

　　自中国加入世贸以来，像孟山都和“ABCD”四大粮商这样的国际产业寡头日益开拓中国市场。既然粮食安全是我们的目标，这些国际产业寡头在全球产业的垄断性对中国粮食安全造成的影响难道不应该被深刻的反思和全面的评估?《粮食法(征求意见稿)》难道把他们也视为“市场主体”，还指望他们对中国的粮食安全“履行同等义务”?

　　资本在生产、流通领域的霸权应该受到严格限制。普通生产者应该拥有公平地管理和掌控生产资料的权利。十八届三中全会提出，我国应坚持以“公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”。落实到粮食生产上，凝聚大多数普通生产者的集体经济、综合性合作社尤其应该得到鼓励和倡导，使之成为农业生产的主体。

　　第四、农地安全和农地制度问题。关于“土地”的安排，意见稿通篇只在第七十八条中提到一句：“擅自改变土地农业用途或者基本农田用途、污染粮食生产环境的，由农业、国土资源、环境保护、水利等部门依照有关法律、法规的规定予以处罚。”而对时下严重的土地“量”和“质”的问题没有给予应有的重视，对土地承包制度的偏失也缺乏足够的警醒。

　　就农业用地“量”的问题而言，城镇化导致我国耕地资源急剧流失。据国土资源部调查数据显示，在1996-2006的十年间，全国耕地减少总数约1.24亿亩，平均每年减少近1240万亩。这些流失的耕地中有超过半数分布在工业化和城镇化快速推进的珠三角和长三角地区，而这两个地区的耕地恰恰是我国农业生产条件最好的[11]。除此之外，随着土地沙漠化而来的耕地退化问题日益突出。自2000年以来，每年因沙漠化毁坏的耕地约为200万亩[12]，但如此严峻的土地沙漠化问题在意见稿中却只字未提。截止2010年，我国耕地总数已不足18.26亿亩，接近18亿亩红线[13]。如果耕地数量不保，国家粮食安全问题就如同无源之水无本之木。

　　而影响农业用地质量的有两大因素。第一，在现有的城镇化发展路径之下，“占多少，垦多少”原则[14]导致了农地质量下降。尽管2005年《土地管理法》中规定，“按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地”，但实际上，补回来的耕地质量远不及所占去耕地的质量。失去的土地往往是最适宜粮食生产的良田，但补回来的却通常是贫瘠的山地、荒地和滩涂[15]，从长远来看，这也将增加农业用地“量”的压力。第二，农地污染化也直接导致耕地质量受损。据报道，全国受污染的耕地已占到耕地总面积的近20%[16]。九三学社在2013年全国政协十二届一次会议中的提案中指出，目前受重金属污染的耕地已占全国耕地面积的16%以上，其中大城市、工矿区周边情况尤其严重[17]。仅分田到户以来，我国耕地肥力就出现了明显下降，目前全国的土壤有机质平均已不到1%[18]。

　　在农地制度安排上，集体所有权的名存实亡也构成粮食生产的潜在威胁。十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》)中提出，“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，……鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转……”[19]这一提法进一步削弱了我国宪法规定的农村土地的集体所有权。我国《宪法》第十条规定，农村耕地、宅基地和林地为“集体”所有，它表明土地的发包方式、承包方式等应由“集体”根据本地资源禀赋来制定。而《决定》中所提的农民对农地承包经营权的“抵押”、“担保”权利，土地承包经营权的“公开市场”一说，已使得村集体这一土地所有权主体被完全架空。村集体作为“统分结合”的“统”的主体，对中国农业生产而言至关重要，因为具有基础性、公共性的水利建设和其它基础设施的管理不可能让个体的家庭承担进行，而需要村庄集体的“统一经营”。土地集体所有权的名存实亡，实际削弱的是我国粮食生产的基础性、公共性条件，从长期来看势必构成粮食生产的潜在威胁。

　　综上所述，我们不仅面临着耕地“数量”的日益减少，而且还有耕地“质量”的不断下降，而这两方面的问题都与现有的城镇化发展模式密切相关。农地安全应该是粮食安全的基础，如果意见稿对已经出现的农地不安全问题缺乏反省和反制措施，那么它们对国家粮食安全构成的威胁将日益凸显。在农地制度安排上，意见稿应当看到集体土地所有权被削弱对粮食生产潜在的负面影响, 重新重视集体在粮食生产中的基础性、公共性的作用，尊重宪法赋予集体的土地发包权，增强集体的主体性。