三、土地市场的性质 在主张集体建设用地流转解禁的研究中，往往将新制度经济学派的产权理论作为其依据，即认为在产权界定明晰的情况下由市场来进行资源配置是实现资源优化配置的最有效方式。在本部分，笔者将对这种以资源实现效率配置为依据的论述进行驳斥，从而揭示土地市场的根本性质。 (一)宅基地闲置与集体建设用地供需矛盾 在上文中已经阐述了在保护耕地、保证粮食安全的政策需求下，我国对国家建设用地指标实施了偏紧的供给政策，这也使得各城市的国有土地总是处于供不应求的状态，地方政府的发展需求促使地方政府产生了冲破国有土地指标限制的冲动，而当前在城郊区域出现的小产权房问题也正是在偏紧的国有建设用地供给政策下才有了产生的空间。而与城郊区域建设用地供给紧张、需求旺盛形成鲜明对比的是在一般农村，随着外出务工人口的增多，随着越来越多的农民转为市民，农村出现了宅基地闲置的问题，出现了“空心村”和“空心户”，农村大量闲置的宅基地被认为是巨大的资源浪费。在这一鲜明对比下，出现了所谓的建设用地资源配置效率低下的问题，即“一边是农房的大量闲置，一边是城市化对住房的大量需求，由于缺乏市场，供需不能见面，导致资源配置效率低下。”也就是说，由于当前的制度对于集体建设用地流转进行限制，导致了城郊区域对于建设用地的需求与农村由于宅基地闲置而能够产生的集体建设用地的供给不能够形成对接，因此，“集体存量土地流转将为我国经济建设开辟新的土地供应渠道，大大缓解土地供需的矛盾。” 事实上只要认识到土地不可移动的自然属性就可以发现以上主张是毫无逻辑的。首先，农村宅基地闲置的状况是由于打工经济的兴起，以及在中国城市化的过程中越来越多的农村人口转为城市居民过程中必然出现的状况，这个状况并不会因为集体建设用地流转的解禁而发生逆转，因为绝大部分的农村并没有建设用地的需求。其次，土地的不可移动性表明了农村空余再多的宅基地也不可能拿到有着用地需求的城市郊区去使用，如今在许多偏远的山区农村，空心村成为普遍状况，如果这些村庄闲置的宅基地通过集体建设用地的自由流转能够应用于北京城郊的建设用地需求，那么确实使当前的许多问题迎刃而解，但是土地不可移动的属性表明了这种主张只可能是天方夜谭。最后，当前在各土地产权改革试点区域实施的城乡建设用地增减挂钩制度使得一些区域通过复垦农村宅基地，获得了在建设规划区内更多的征地指标，但是这一改革试点与集体建设用地流转的解禁与否没有直接的关联。在增减挂钩项目实施的过程中，通过复垦宅基地获得增减挂钩指标价格，只是政策赋予宅基地的一种特殊属性，并不是因为宅基地能够自由流转就获得增减挂钩指标的交易价格。 (二)集体建设用地流转的隐形市场与诱致型制度变迁 一方面，广大农村存在大量的闲置宅基地;另一方面，集体建设用地流转的隐形市场也是一个客观事实。大量关于集体建设用地问题的讨论将集体建设用地隐形市场的存在作为自己主张集体建设用地自由流转的理论依据，一般的表述是“经济发达地区宅基地流转的市场日趋发达，因此宅基地管理措施应当采取疏导方式而非强堵手段”，当然也有极少数人尝试着对这种观点进行解释，他们引用新制度经济学家诺斯的话作为其理论依据：“由于市场规模的扩大，生产技术的发展或人们对现存制度下的成本和利益的看法是有了改变，引起的现存制度下出现潜在获利机会。但是，由于外部条件内在化的困难，潜在利润无法在现有的制度安排下实现。这样，总有某些人为了获取潜在利润而率先‘克服’这些障碍，当潜在利润大于这些障碍所造成的交易成本时，一项新制度就出现了。”进而通过对当前集体建设用地限制流转的分析表明“由于现存制度的低效率以及潜在获利机会的出现，必然产生对新制度的需求，而需求力量会引致制度创新，这就是所谓的诱致型制度变迁。新的集体建设用地流转制度的安排，将促进流转走向正常轨道，并可规范和引导流转健康发展。” 事实上，这种观点在主张的依据与结论之间并无逻辑关系，当前集体建设用地流转隐形市场的存在，并不能够直接证明集体建设用地应该放开流转。而从其关于诱致型制度变迁的分析中，我们可以看到当前集体建设用地隐形市场的存在，表明了当前集体建设用地制度有待改进，不然也不会出现当前这种有法不依的状况，但是由于集体建设用地隐形市场诱致产生的制度变迁，并不能够等同于集体建设用地流转应当解禁的制度变迁。所以，集体建设用地流转隐形市场的存在不能够成为集体建设用地流转应当解禁的论据。 (三)土地资源配置的效率论与土地市场的不完全性 在以上关于集体建设用地问题的讨论中，绝大多数的观点都建立在“集体建设用地流转解禁能够优化土地资源配置效率”这一理论预设之上。该理论认为，当前农村出现大量闲置宅基地与集体建设用地供需矛盾之间的冲突，土地流转隐形市场的出现，都是建设用地资源没有得到有效配置的表现。而建设用地未得到有效配置，在于法律设置了集体建设用地与国有建设用地的区别对待，集体建设用地的流转受到限制，作为生产要素的集体建设用地不能自由流转，这是资源不能有效配置的原因，所以当前土地问题的出路正是在于形成一个土地资源可以自由流转，最终形成资源土地优化配置的土地制度格局。这一主张实际上是应用了新自由主义经济学派的原理，认为如果能够实现土地作为生产要素自由流转，依据市场经济社会分工的原理，就可以实现资源优化配置，实现物尽其用，并且通过这种优化配置最终实现社会总资本的增加(因为物都得到了最优的利用)。 但是，土地不可移动的自然属性决定了土地不可能像其他的生产要素一样通过自由流转实现最优化配置。因此土地市场是一个不完全市场、地方市场和不充分竞争性市场，土地市场的这些特性能够给我们以下几个方面的启示：其一，通过集体建设用地自由流转来实现建设用地市场的资源配置的高效率或能够实现一个地方土地市场的资源配置效率的提高，但是在这个不完全市场中设想以完全市场为前提的生产要素的自由流转以实现资源最优化的配置，进而实现社会总资本的增加则是值得怀疑的。其二，而土地市场作为一个地方市场，表明了一定区域土地市场上的供需矛盾难以通过该区域外的土地资源的介入得到缓解，这在实践中表现为农村纵使有大量的闲置的宅基地，也无法转移到城市郊区满足城市扩张所带来的建设用地的需求。其三，土地市场的这些特性还表明了国家介入进行利益调节的必要性。土地市场的这些特性已经表明了位于不同区位的土地权利拥有者实现土地收益将呈现巨大的差异，少数具备区位优势的农民能够分享得到巨大的土地收益，而大多数的农民即使被赋予了流转其宅基地的权利，但是这个权利却很难为他们带来财产性收益，因为在大多数的农村，建设用地的市场需求是极少的。事实上，从其他国家土地管理的实践来看，国家通过土地利用规划管制等手段，直接对私人的土地所有权加以限制已成为一项全世界通行的举措，而这些措施都是通过国家的行政手段来调整土地资源上的利益分配。 四、结论 本文试图通过对当前关于集体建设用地流转问题的已有研究的梳理，来回应集体建设用地流转解禁或者说集体建设用地直接入市的必要性问题。笔者在对这些文献进行梳理的过程中，发现当前的研究习惯使用一些大话语、大概念，导致的结果是许多的论证缺乏逻辑性，甚至诸多关于土地制度改革的主张与作者所期望的对于农民利益的维护也是相背离的。 文章通过分析表明，将当前的土地问题归结为集体建设用地流转受到限制，土地生产要素不能自由流通而导致的土地资源配置的效率低下问题，是过于笼统和过于武断的判断。并且，集体建设用地的自由流转或者说集体建设用地直接入市，对于当前土地问题的解决并不能够产生积极的意义，相反，只会使少数具备区位优势的农民获得或者分享得到土地的增值收益，而绝大多数的农民并无这样的机会。城市郊区建设用地的供需矛盾不会因为集体建设用地放开流转而得到迅速缓解，而农村的宅基地问题或者说当前的空心村问题更不会因为集体建设用地放开流转而获得直接的解决，因为大多数的农村都没有建设用地的需求。集体建设用地的自由流转还会打破当前的城市化路径，使中国的城市化进程受阻。并且更重要的一点是，集体建设用地自由流转或者说集体建设用地直接入市的改革必然重新塑造土地上的利益集团，他们正是拥有区位优势的土地所有权人及土地使用权人，这也必然导致新的社会分配的不均衡，这种新的分配不均衡也必将导致更多的社会矛盾从而影响社会稳定。 当前的土地制度或许确实是存在一些问题的，这从当前土地问题中各种矛盾冲突的激烈呈现中获得了表现，也从当前许多土地问题无法获得法律的有效调整中获得了表现。但是，值得一提的是，这些问题并不全是由于土地制度所造成的。许多问题都应当进行更深入的研究，尤其要通过广泛的调研来掌握其中的机制，比如在征地拆迁中何以会矛盾冲突激烈，被征地拆迁农民到底应该获得怎样的补偿等问，再比如在集体建设用地流转的隐形市场的形成、发展及其影响等问题。对于土地问题的研究不能够陷入这样的怪圈之中：土地问题矛盾突出——土地制度本身有问题——土地制度朝着市场化方向改进，这是一种偷懒的、极不负责任的研究思路。 应当辩证地看待我国当前的土地制度。当前的土地制度经常被认为是与市场经济发展不相符合的制度设置，事实上，这些判断都是在对我国土地制度的认识上由于缺乏辩证法而产生了有偏差的认识与判断。然而，真实的情况是，我国的土地制度正是改革开放30年以来城市化快速推进，经济高速增长的重要原因。在我国公有制体制下的城乡二元格局的土地制度模式下，土地的增值收益可以收归国家（政府）管控，该收益用于城市化的发展，也间接地使农民受益，从而实现土地涨价归公的目标。事实上，正如上文中所列举的从土地发展权的视角、土地资源属性的视角和土地制度宪法秩序的视角的研究都可以看到我国当前土地制度的优越性，虽然这种辩证的态度在当前土地问题的研究中是较为匮乏的。 总而言之，如何完善我国土地制度的建构，应当在城市化的推进和实现城乡统筹的框架下进行思考。在笔者看来，土地问题的解决和土地制度的完善应当正视我国当前的土地制度在我国经济发展和城市化推进中的重要作用，仅仅为了一小部分人的利益而使得我国城市化的进程受阻是得不偿失的。完善我国土地制度的建构也应当成为实现城乡统筹、成为收入分配调节机制的一部分，也就是说，使土地制度成为我国社会稳定的基础。从这个角度讲，当前对集体建设用地流转进行限制具有重要的合理性。 本文发表于《南京师范大学学报(社会科学版)》2013年第4期，发表时略有改动。 参考文献及注释 [1] 黎平：《农村集体建设用地流转治理的路径选择》，载《中国土地科学》2009年第4期。 [2] “例如，1992年广东南海进行土地入股试点;1995年，江苏苏州最早试点基层自发集体建设用地使用权流转;1997年，浙江湖州试点;1998年，江苏昆山通过复垦获得一些非农建设用地的‘额度’，土地转让权不全归集体所有，形成‘昆山模式’;2003年，广东省发布《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》，试行农村集体建设用地使用权流转;2005年，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》正式施行。据此文件，广东省内所有农村集体建设用地都可以直接进入市场交易，与国有建设用地‘同地、同价、同权’。”参见：朱中原：《“小产权房”倒逼改革》，载《中国改革》2008年第3期。 [3] “‘小产权房’合法化的核心问题是‘农村集体所有建设用地使用权流转’，如果这个问题得以解决，‘小产权房’合法化的问题有望迎刃而解。”参见：朱中原：《“小产权房”倒逼改革》，载《中国改革》2008年第3期。 [4] 刘守英：《破解城乡二元土地制度格局》，《中国地产市场》2009年第5期。 [5] “但是，资源的产权界定仅仅提供了提升收入的可能，还不一定就带来生产更高收入的结果。这是因为，资源的主人可能心有余而力不足，他们利用‘自己的资源’从事生产活动，在技术和经济的效率上可能还不如把自己的资源有偿转让给其他‘高手’。人们容易分辨：只要资源的第一主人得到了比他自用资源带来的收入更高的补偿，而外来的高手在给付了上述补偿之余还能给自己创造额外的收入，社会的总收入就会因为资源的转让而提高了。这样看来，资源或资产的自用权重要，转让权更重要，因为后者才是扩大专业化分工范围、大幅度提升收入的关键性制度安排。”参见：周其仁：《还权赋能——成都土地制度改革探索的调查研究》，载《国际经济评论》2010年第2期。 [6] 唐琼，杨锦秀：《农村集体建设用地使用权流转的现实意义探讨》，在《农村经济》2002年第9期。 [7] “一位老农村工作者说：‘过去用工业产品‘剪刀差’向农民索取工业化资金积累，30年剥夺了农民5000亿元，现在搞现代化、城市化，又向农民索取土地价格‘剪刀差’(土地征用和出让之间扣除征地、规划、基础设施投入等所有成本后的地价差)近20年间，剥夺农民又何止5000亿元。’因此，决不能再走靠剥夺农民利益来搞经济建设的老路了。”参见：朱靖，何训坤：《对农村集体建设用地流转必然性的思考》，载《农村经济》2002年第4期。 [8] 黄庆杰，王新：《农村集体建设用地流转的现状、问题与对策——以北京市为例》，载《中国农村经济》2007年第1期。 [9] “正是这种城乡居民的大量混居和村民人口与非村民人口的大量混居，产生了巨大的农村住房需求。在不允许农村宅基地及房屋向非农流转的制度规定下，必然导致行程一个日趋活跃的宅基地隐形市场。尤其是在城乡结合部的城郊地区，农村宅基地通过房屋买卖、出租和抵押等形式的私人流转于灰色交易大量存在，据估算已经达到10—15%左右，有的地方甚至达到40%以上。”参见：韩康，肖钢：《积极探索建立有中国特色的农村宅基地市场——启动农村宅基地市场化改革研究》，载《理论前沿》2008年第13期。 [10] “由于宅基地房屋不能市场化交易，就只能进行简单的成本估价。这样，在有农民宅基地参与的大量交易活动中——无论是政府拆迁还是私下买卖、租赁，农民宅基地及房屋的真实交易价值就肯定会被低估。”参见：长子中：《当前农民市民化进程中的宅基地问题》，载《中国经贸导刊》2011年第2期。 [11] 章波，唐健，黄贤金，姚丽：《经济发达地区农村宅基地流转问题研究——以北京郊区为例》，载《中国土地科学》2006年第1期。 [12] 陈柏峰：《土地发展权的理论基础与制度前景》，载《法学研究》2012年第4期。 [13] 刘俊：《土地所有权国家独占研究》，北京：法律出版社，2008年版，第13—14页。 [14] 贺雪峰：《中国土地制度的宪法秩序》，待刊稿，2012年。 [15] “农民迫切需要资金来解决自己的城市中的购房问题，在这种情况之下，农民所拥有的宅基地无疑成为了‘金砖’，但法律不允许农村宅基地向城市人口出卖，而农村本集体组织内部的成员又缺少购买宅基地的动因，这样宅基地的财产价值就无从是吸纳，农民处于一种‘守着金砖却活活穷死’的尴尬而又可悲的境地……”参见：王崇敏，孙静：《农村宅基地使用权流转析论》，《海南大学学报人文科学版》2006年6月，第24期，第2卷。 [16] 长子中：《城市化进程中农民的土地权益保障问题》，载《开放导报》2011年第2期。 [17] “北京市郊区的宅基地流转比较普遍，特别是在交通便利、工业基础条件优越、城郊平原风景秀丽的区域……流转活跃程度的区域差异。农民房屋出租活动在北京近郊郊远郊更为活跃，近郊朝阳区典型村庄的房屋出租比率为35%，远郊昌平区为20%左右……说明区位因素是农村宅基地流转的主要动力之一，里城市距离越近流转活动活跃，反之亦然。”参见：章波，唐健，黄贤金，姚丽：《经济发达地区农村宅基地流转问题研究——以北京郊区为例》，载《中国土地科学》2006年第1期。“流转活跃程度的区域差异表现为，区位因素是宅基地流转的主要动力之一，近郊远郊更为活跃，离城市中心距离越近流转活动越活跃。从区域环境和周边经济发展水平看，工业区、农场周边的宅基地流转最为活跃;其次为旅游资源和自然景观丰富地带。流转方式的区域差异表现为，近郊主要以宅基地和农宅的短期租赁形式进行流转，远郊且风光秀丽区域主要是以长期租赁及宅基地和农宅买卖形式进行流转。”参见：中国土地勘测规划院地政研究中心：《我国城市郊区宅基地问题研究》，载《中国土地》2007年第1期。 [18] 王崇敏，孙静：《农村宅基地使用权流转析论》，《海南大学学报人文科学版》2006年6月，第24期，第2卷。 [19] 朱靖，何训坤：《对农村集体建设用地流转必然性的思考》，载《农村经济》2002年第4期。 [20] 刘守英：《破解城乡二元土地制度格局》，《中国地产市场》2009年第5期。 [21] 黄庆杰，王新：《农村集体建设用地流转的现状、问题与对策——以北京市为例》，《中国农村经济》2007年第1期。 [22] “集体建设用地使用权的流转，省去了集体土地进城必须通过征用改变了身份才成进城的繁杂手续，打破了农村与城镇不可逾越的鸿沟;促进了小城镇的发展，扩大了城镇的疆界;模糊了城镇和农村的地域界限，有利于推动城乡一体化的发展。”参见：唐琼，杨锦秀：《农村集体建设用地使用权流转的现实意义探讨》，再《农村经济》2002年第9期。 [23] 温铁军：《发展中国家的发展问题：比较发展研究——在“中国统筹城乡发展论坛”上的发言》，《湛江师范学院学报》2008年第2期。 [24] 金晓月：《农村宅基地流转模式构建探析》，载《农村经济》2006年第7期。 [25] 李元：《保护农民的土地财产权——在土地制度创新座谈会上的讲话》，载《中国土地》2001年第3期。 [26] 章波，唐健，黄贤金，姚丽：《经济发达地区农村宅基地流转问题研究——以北京郊区为例》，载《中国土地科学》2006年第1期。 [27] 朱靖，何训坤：《对农村集体建设用地流转必然性的思考》，载《农村经济》2002年第4期。 [28] “一边是农房的大量闲置和宅基地的低效率利用，一边是城镇居民对低廉住房的大量需求，由于没有合法的流转市场，导致资源配置效率低下，形成‘城里的房子买不起，乡下的房子卖不掉’的困境。不能物尽其用，不仅是土地资源的浪费，也不符合市场经济发展的要求。”参见：长子中：《当前农民市民化进程中的宅基地问题》，《中国经贸导刊》2011年第2期。 [29] “但是，资源的产权界定仅仅提供了提升收入的可能，还不一定就带来生产更高收入的结果。这是因为，资源的主人可能心有余而力不足，他们利用‘自己的资源’从事生产活动，在技术和经济的效率上可能还不如把自己的资源有偿转让给其他‘高手’。人们容易分辨：只要资源的第一主人得到了比他自用资源带来的收入更高的补偿，而外来的高手在给付了上述补偿之余还能给自己创造额外的收入，社会的总收入就会因为资源的转让而提高了。这样看来，资源或资产的自用权重要，转让权更重要，因为后者才是扩大专业化分工范围、大幅度提升收入的关键性制度安排。”参见：周其仁：《还权赋能——成都土地制度改革探索的调查研究》，载《国际经济评论》2010年第2期。 [30] “市场有完全市场和不完全市场之分，完全市场具有以下八个方面的特征：完全市场具有以下八个方面的特征：其一，同质产品;其二，众多的买者与卖者;其三，买者与卖者有进入市场的自由;其四，所有的买者与卖者都掌握当前物价的完全信息;其五，就成交总额而言，市场各个经济主体的购销额是无关紧要的;其六，买者和卖者无窜通共谋行为;其七，消费者要求总效用最大化，销售者要求总利润最大化;其八，商品可转让。”土地市场难以满足完全市场诸多特征要求，比如土地本身的异质性，土地市场一般指涉及土地总量的一部分等等，这些都表明了土地市场是一个不完全市场。参见：[英]戴维.W.皮尔斯主编：《现代经济词典》，上海译文出版社，1998年版，第268页。 [31] “土地市场是定点或定位的，从而使得它基本上是一个地方市场，受制于当地的供求状况;土地市场的不充分竞争性——这一特征是由土地市场的地域性、土地供应量的有限性、土地需求者的有限性等因素决定的。”参见：周诚：《土地经济学原理》，商务印刷馆，2007年版，第286页。 [32] 刘俊：《土地所有权国家独占要研究》，北京：法律出版社，2008年版，第41页。 [33] “城乡二元土地制度的格局或模式，快速推进城市化，也保证了我国整个经济的高速增长。”参见：刘守英：《破解城乡二元土地制度格局》，载《中国地产市场》2009年第5期。 |
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