武汉大学乡村治理研究中心
基层形式主义的七类根源
在推进乡村治理现代化的过程中，基层出现了形式主义顽疾。不仅耗费大量的国家治理资源，而且降低基层干部的工作效能感，并在广大群众中形成十分负面的观感印象。基层形式主义源于以下七个方面：
一是乡村事务密度与基层体制空转。目前，我国乡镇规模一般为两三万人，行政村一般为一两千人。人口规模决定了乡村事务密度。乡镇对两三万人的服务和管理，村级组织负责对全村的服务和管理。乡村社会具有全息性，乡村治理涵盖从农业生产到工业管理、从食品安全到移风易俗、从社会稳定到厕所改造等内容。乡村作为治理实体，需要回应辖区范围内所有人的诉求，应对全息社会的全部事务。乡村治理的外延很大，但是具体到每一项事务，密度并不是特别高。当前除了代收合作医疗费用和新农保两项常规工作之外，大量的乡村事务属于低密度事务。
透过县乡村考核办法大体可以看出基层工作的范围。以中部某县为例，乡镇对村的考核办法包括24大类200多个小项，这表明村级工作至少包括200项以上。在人口大量流出的背景下，一些村庄以留守老人为主，常驻人口仅为两三百人，人口数量甚至低于政府下达的工作事项。通过规范体制、正式组织和规章制度去应对这些低密度事务，造成每项具体工作处于不饱和状态，规范化的组织运行就演变成为体制的空转和人员的空忙。
二是权责失衡与基层避责。权责不对称是基层常态。“三农”工作由国家定调，具体任务由基层完成，国家通过责任层层下压来推动工作。压力型体制还存在层层加码的特点，即工作任务每传递一个层级会增加一部分压力。乡村组织处在整个治理体系的末端，权责失衡状态因而最为严重。与工作压力层层加码相对应的是问责力度越来越大，乡村基层组织需要承接所有层级下达的任务，面对所有部门的监督考核，乡村基层承受的问责压力最大。然而，主要扮演执行者角色的乡村组织，掌握的权力和控制的资源极其有限，乡村组织按照事务的轻重缓急配置人力物力，在处理好一部分必须要完成的事务之外，还要通过形式化的方式去应付那些完成不了的事情，通过形式主义来避责。比如，涉及安全风险的一些部门和责任人通过定期巡查、留下巡查记录等方式来应对可能出现的问题。
三是软性指标的硬性考核。目前，指标化考核被广泛运用于乡村工作中，基本操作方式是，县委县政府综合上级下达的任务和本级工作安排，汇总形成乡村全部工作任务，按照门类将任务分解为各个子项目，再按照任务的重要程度对每项工作赋值，形成县对乡村的考核办法。考核办法涵盖乡村全部事务，构成乡村开展工作的指南。指标化考核不仅覆盖范围广、涉及事项繁多、过程复杂，而且存在大量的软性指标。这与考核办法的制定方式有关。县委县政府领导制定考核办法，全县所有涉农局委办，都将本部门的工作任务塞入考核指标。各个局委办都想“出成绩”，因此会尽量提升本部门工作在考核中的权重，增加考核范围和提高考核标准。一些实质权力部门，不仅设置基本考核任务，还附加一些本部门的创新工作，进一步加重考核压力。考核任务通过汇总形成，每个部门都努力凸显重要性，在原本不少的必要性工作之外，增加大量的附属工作。大量的软性工作成为必须完成主科，乡村投入大量的精力去应付一些“可有可无”的工作。
四是基层“创先争优”走向常规化。指标量化和任务赋值是政府考核的基本手段，为了激励下级政府积极作为，政府所制定的考核办法不仅包括基本工作任务，还会设置自选项目和加分项目，要求下级政府不仅做到基本工作达标，还要做出特色。以县对乡镇的考核为例，全县一二十个乡镇年终看分数的排名，站在乡镇的角度看，不仅要努力提高考核分数的绝对值，还要做得比其他乡镇好。乡镇为了提高考核分数，一是确保基本工作不能扣分，二是努力争取额外工作，如承担试点任务、争取县级重大项目、自设工作创新等，以获得额外加分。实际上，同样面临着横向排名的县级政府与县级部门，也存在着创先争优的积极性，因此，县级政府和县级各个部门也努力设置各种创建工作。创建的要点在于“求新”，创建性工作要做到今年与去年不同，本部门与兄弟单位不同，做法相同但叫法不同，叫法相同的要做到材料宣传不同。在成熟的体制下，这些缺乏长期规划的工作创新很难转化为一般“经验”，名目繁多的基层创建活动大多变成了无意义的折腾，消耗基层人力物力，人为制造出形式主义。
五是顶格管理与小概率事件应对。随着现代化的加速推进，我国经济社会基本格局发生巨变，群众需求和社会矛盾处于流变状态，基层政府面临的社会治理压力随之增大。相对于社会流变形态，基层政府存在体制上的惯性，社会治理需求与社会治理供给产生张力。为了应对不断变化的社会事务，各级政府对下级组织采取顶格管理措施，要求基层从源头上化解社会矛盾。矛盾是社会发展的动力，社会治理不可能将所有的问题都消除。为了减少突发意外情况，基层政府设置横到边、纵到底和囊括辖区内所有事物的治理网络，体制越来越复杂，运转成本也十分高昂。基层治理存在“小概率”事件的悖论，譬如，某一地区出现某一突发事件，不仅当地政府立刻开展全面排查，全国其他地区也需要制定紧急预案。问题在于，我们的国家幅员辽阔、情况复杂，地区之间存在差异，全国每天都可能发生不同的突发意外情况，偶发的意外情况经过舆论发酵，演变成社会治理事件。“小概率”事件主导社会关注力，乡村治理被全国可能发生的所有意外情况牵着走，基层负担加重。
六是基层承担的责任无边界。乡村组织具有常规治理能力，按照政策法规处理常规事务。基层治理的难题在于，存在大量缺乏政策依据的社会剩余事务。例如，有农民提出二十年前因计划生育结扎而造成身体虚弱，要求政府给予政策照顾。农民显然不可能通过医疗鉴定程序，对其诉求提供佐证材料，但是又要求政府必须解决问题。乡村基层组织直接面对群众，承担社会治理的属地责任，对于群众合理合法的诉求，必须解决，对于缺乏政策依据的群众诉求，则需要做好解释说明和维护稳定工作。部分农民所坚持的诉求缺乏事实依据，或是不满足政策条件，成为社会治理例外。乡村基层既要担负属地责任，又要依法依规解决这些剩余事务，还要做到群众满意。很多时候，为了实现社会稳定，基层政府通过政策变通去解决问题。在依法行政和基层体制规范化运行的背景下，乡村组织需要做大量的形式化工作去抹平政策执行上的漏洞，做到“逻辑上”合理。
七是模糊社会难以适应规则之治。乡村组织一头代表国家，一头接触群众，国家政策具有规则性，乡村社会存在模糊性，乡村组织通过形式化的工作，实现对模糊社会的规则之治。以矛盾纠纷调解工作为例，调查发现，村干部调解一项矛盾可能花费半个小时，但是却需要花半天甚至更长时间去做调解的档案材料。当前，司法部门将一直存在的农村调解工作纳入规范化管理，矛盾调解档案制作是司法部门考核乡村调解工作的主要指标之一。站在乡村角度来看，为了应对司法部门的考核，不仅要化解群众之间的纠纷，更关键的是要按照调解规范补齐材料。实际上，农村调解具有即时性、权宜性，调解过程高度人格化，司法部门制定的矛盾调解规范化流程，不仅不能提高调解效率，反而消耗乡村干部精力。模糊社会与治理规则之间永远存在缝隙，纳入体制化管理的乡村基层组织，做了大量的形式化工作来调平这些缝隙，造成基层形式主义。
| 欢迎光临 红色中国网 (https://www.redchinacn.net/) | Powered by Discuz! X2 |