一年多来，PPP(公私合作)成了经济领域的一大热词。新一届政府对PPP模式寄予了厚望，赋予了“剥离政府债务”、“打造双引擎”“转变政府职能”等多重战略意义，由上往下力推。从去年起PPP就见诸财政部各种文件，今年克强总理主持召开国务院常务会议，部署推广，财政部、发改委、人民银行联合发指导意见 ，指出中国将在能源、交通、水利、保障性安居工程、医疗等公共服务领域广泛采用该模式。国家发改委公开招标PPP项目，总投资额1.97万亿元(这还不是全部)，有人测算是以往十几年PPP投资总额的两倍以上。
PPP的前世今生
PPP，英文名叫Public-Private Partnership，直译为公私伙伴关系，但现在官方文件中用“社会资本”模糊了界限，也包括了国企和混合所制企业，指的是政府与社会资本在基建和公共服务领域长期合作。不过国企和政府的基建合作是轻车熟路，而这波PPP实际是强调给私人资本更多的发展空间。政府寻找私人资本做基建项目公司的“大股东”，利益共享，风险共担。由私人资本承担建设、运营的大部分工作，并通过“使用者付费”及“政府付费”获得回报;政府部门负责监管，以保证公共利益。像高速公路、城市交通、污水处理、供水、供热等跟大众密切相关的公共服务，以后都可能由私人资本提供并运营。
为什么中央现在力推PPP？
一个很明显的原因就是，现在经济下行压力太大，得稳增长拉投资，搞克强总理倡导的城镇化，路还得修，楼还得盖，商还得招，钱从哪里来?地方债务管死了，增收放缓了，地不好卖了，新发市政债还得看规模，最后只能寄希望于私人资本。
其实我国广义PPP模式已经有过两波了。一是90年代中后期外资涌入参与我国基础设施建设的一波浪潮，2002年中央政府禁止各级政府为外企提供固定收益率的担保，外企逐步淡出PPP领域;然后是2002年，建设部推行市政公用事业特许经营制度改革产生的一波PPP热。2008年美国金融危机后，因为政府主导投资刺激经济，一定程度上社会资本参与度降低，产生了城投贷模式的绝对控制地位。所以民营资本一直喊着“国进民退”愤愤不平。而这波PPP模式和以往最大的区别在于，私人资本将在传统由政府投资的项目(如发电厂、自来水工程、土地一级开发等)中分一杯羹，典型的做法是成立混合所有制的项目公司，社会资本享有决策权与收益权。此外，这一轮PPP范围更大了，理论上行业拓展到几乎所有公共产品和服务等。
PPP这个专有名词最早于1982年由英国政府提出，撒切尔夫人上台之后，极大推动了PPP的进程。PPP据说尤其是能帮助发展中国家在财政短缺的情况下提供公共服务。实际上直到上世纪90年代，大部分基础设施建设项目仍是由公共部门设计、执行、资助和开发的。但是有四个原因促进了PPP的兴起：公共财政持续恶化、民众对公共服务质量日益不满、新自由主义思潮对市场机制的强调、以及政府部门对所谓国外经验的效仿。总之，在上世纪八十年代轰轰烈烈的私有化风潮之后，近十几年来公私合作制在全球范围内成为公共产品供给方面增长最快的一种新的治理模式。
公私合作不是万灵丹
各路专家都说PPP可以缓解债务、激活投资、改善公共供给、提高效率等等，看上去都很美。不过公私合作真是一剂万灵丹吗?
首先，公共事业由私人资本运营是否就能改善公共供给?
以医疗为例。医院PPP模式被认为是在短期极具潜力的应用领域。公私合作发展医疗卫生的经验是英国首创，是当年新自由主义的旗手撒切尔夫人医改的重要内容。然而，撒切尔政府的医改并没有成功，反而由于医院获得了过度的自主权和营利动机，导致医院费用上升、转诊机制被破坏，患者怨声载道。1997年英国大选，工党政府就提出“废除内部市场改革”的口号，布莱尔赢得大选上台之后，停止了撒切尔政府的做法，重新加强了对公立医院的政府投入和监管，到近几年，英国公立医院又重新成为国际上绩效最高的体系。何况，即使是英国公立医院体系放权让利程度最大的时候，也没有改变医院的所有权，医院仍然是完全的公立所有制，仅仅是把经营权委托给专业化的管理公司。这同“混合所有制”——即资本所有者获得医院的一部分所有权——是有本质的区别的。
资本都是逐利的，单个私人资本还会追求超额利润。目前PPP最多的就是使用者付费的特许经营模式，就在于盈利模式清晰。成本到底多少只有资本家心中最有数，只要能抬高费用标准就不会心慈手软，提高的价格要么由消费者承担要么由政府补贴。PPP模式后，水电气等公共资源会不会涨价?很有可能。上一轮水务私有化各地的教训太多了。兰州水污染事件就是一个典型。
2014年4月10日兰州发生自来水苯含量严重超标事件，当地刮起了居民抢购矿泉水风。水污染的主要责任人是自来水公司兰州威立雅水务集团，就是按照PPP模式成立的合资企业，外资威立雅持股只占45%，而55%的大股东是兰州市国资委。虽然兰州国资委持股比例上高于威立雅，但公司的实际控制人是威立雅，对公司的经营以及发展方向具有一票否决权。
威立雅中国在当时的收购合同中埋有“伏笔”，例如规定了一个水价上涨公式，按照公式，兰州水价随兰州物价、收入水平上调，按照这个条款，兰州市必须涨价。事实也证明，威立雅高溢价收购一开始就是奔着赚钱去的。参股第二年，威立雅就迫不及待地提出涨价方案，申请水价上浮49%，开启了兰州水价的上涨时代。
而从水污染事件已公开的处理结果看，国有企业兰石化成了唯一的责任主体，而负责兰州市自来水安全及供给的兰州威立雅，除了处理相应责任人，未见采取任何措施。
全国人大代表、重庆市市长黄奇帆曾在2014年两会上公开表示说，PPP是指基础设施建设让私人老板、外资企业等投资，但现行条件下这些投资者无法盈利、收回成本。原因是中国基础设施、公共设施的收费资源并未市场化，是由国家发改委审定，如水费、垃圾处理费、地铁费、电费等。黄奇帆举例称，现在北京市地铁运行还需政府补贴，其地铁建设投资费就更收不回来。相比之下，纽约、伦敦等地的地铁乘坐费远高于中国。后来果不其然，2014年12月28日北京地铁正式告别“2元随便坐”时代，并由单一票价改为计程收费，民众交通花费至少增加一倍以上。
我们再从财政的视角来说说PPP。
中央寄希望于靠PPP缓解地方债。以前地方政府融资的主要模式是城投公司贷款模式，产生了超出财政承受能力的债务。而PPP模式下，由和社会资本成立的项目公司贷款或发债。这样，地方政府就不用一下子拿出那么多钱来而是变成了分期付款。由于PPP项目都是长周期的，通过预算全覆盖和跨年度的滚动预算，财政支出义务的期限拉长了，中央对地方财政的管控性强了。
PPP模式不产生实际的债务么?非也。PPP项目有政府支付、用户付费、用户付费加政府资源补偿(钱、地、矿等等)三种，只有后两种能减轻政府财政支出，特别是当期支出。PPP模式的好处是把地方债务变成了支出费用，负债表上好看。但总支出责任并没有减少。实际债务依然存在。政府向银行借一千万块来买资本家的服务，改成政府和资本家签十年的合同每年付一百万的服务费，有本质差别么?
PPP的支出责任可能会成为财政新的隐性债务，特别是没什么收益的纯公益项目。有的PPP项目地方政府出具收益率保证，有的许诺分期回购，有的搞明股实债，债务性质更为明显。尤其是现在地方融资平台公司也可以算作社会资本了，地方政府与金融机构完全可以包装出一批红顶社会资本套贷款和补贴，包袱最终仍然是财政的。财政部划线“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。”10%的比例已经相当高了，现在甚至在探讨，如果地方财政不按合同付款，上级财政在一定条件下代扣，给社会资本吃定心丸。
以前地方债务是贷款搞建设，算是负债，现在成立项目公司，以项目公司的名义融资就能省钱了?未必，财务成本不可能让资本家自己扛，资本家的收益率也是要保证的，否则没人愿意做，或许政府最终买单数额比政府举债还本付息成本更高。 PPP项目很多是“磋商”出来的，透明度不一定高，竞争性并不充分。很多应当公开招标的工程，可以通过包装为PPP项目“定向”给特定对象。如果是政府补贴或兜底，成本可能远远高出政府投资成本，实际利率水平也会远远高于市场利率。
