国企与改革（五、六）

　　六、政策性建议

　　针对以上所涉问题，【现从多角度】提出如下建议：

　　（一）国企改革必须坚持社会主义方向。

　　国企改革的指导思想和操作方案要始终围绕加强国企、促进经济发展、实现 “共同富裕”的中心目标来确定。这样才能体现社会主义生产的特点和目的，有利于在社会主义初级阶段的市场经济中平衡、调节多元化所有制格局中的财富和收入分配差距。那些有损于这个中心目标的思想、政策和做法应当警惕、批评和废止。新的国企改革思路和方案要设定“底线”，即必须有利于避免造成财富、收入分配上更大的“马太效应”，不能忽视财富和收入的分配问题。而重要的具体目标之一，就是要有利于解决邓小平说的已经出现的两极分化，促进共同富裕。为此，国资委等必须认真贯彻党中央针对当前情况提出来的国企改革新精神，即一方面要坚持改革，使国企“在凤凰涅槃中浴火重生”，以达到“加强”之目的，另一方面，“要吸取过去国企改革经验和教训，不能在一片改革声浪中把国有资产变成谋取暴利的机会。”国企改革要听党指挥，要有社会主义灵魂和主心骨，要结合国情吸收全球经验，扩大信息基础，扩大政治参与，走群众路线，不断总结经验，在“批评和自我批评”中不断完善改革方法、方案。目前，国资委已对“两会”期间总书记有关讲话作出初步反应，效果有待观察。

　　（二）要破除迷信，解放思想。

　　涉及国企改革部门的干部，要增强理论自信和道路自信(含国企自信)，摆脱西方新自由主义“认知俘获”或思想渗透。国企是国家的命脉，我们不能被别人忽悠了，不能被负面舆论绑架。要提倡认真看书学习，深入调查研究，扩大视野，独立思考。要科学地、平等地、实事求是地对待国企，为“国资一股独大”去污名化，彻底破除一些干部对高度分散型股权结构及在这种股权结构上才能完善国企法人治理结构的盲目迷信。要看穿那些肚子里“一股独大”的特殊私人资本集团及其代言人反国企、反国资的花言巧语，明白其所作所为完全是图一己之私利，而非为增进绝大多数人的福祉着想。孔子曰，“巧言令色，鲜仁矣。”要研究真实可信的国际经验和经济理论。【据国资委研究中心主任介绍，该单位2014年下半年一项最新研究报告显示，“当前在OECD国家的国有企业，平均有一半以上的国有企业属国有独资，所有国家的国有企业都是完全或大部分由国家控制，上市公司平均只占10%，少数国家国有企业没有一家上市。新加坡淡马锡下属国有企业一半也是国有独资企业。” 这个事实说明，(1)在理顺政企关系后，国企“一资独大”或“一股独大”是“普世”的事实、天经地义，同坚持人民民主专政一样“并不输理”。但OECD的核心国家政府和一些金融机构、NGO、跨国公司、媒体、教员、研究人员却一直在要求中国的国企全面私有化，并要求政府和共产党组织退出国企。而一再公开宣称就是要“向往”“普世价值”、“欧美模式”和“宪政”的国务院发展研究中心等单位的吴敬琏们也一直在强调国企是不适合市场经济的“权贵资本主义”。这可是他们又在搞“双重标准”或搞“选择性失明”了。(2)体制内个别千方百计反对“国资一股独大”的顽固分子是想在中国搞比“欧美模式”更彻底的私有化运动，祸国殃民。】西方经济学关于国企无效率等于“傻瓜经济学”的理论分析，关于私有化和自由市场加剧贫富分化的理论分析，关于财富分配与收入分配互动关系的理论分析，关于私有制的市场经济中两极分化、阶级差别和机会不平等的理论分析，关于完善而非否定福利国家的理论分析，关于公司治理结构的理论分析等等，不仅有思想，而且包含了丰富的国际经验，特别是有关欧美的诸多故事。而美国的社会学权威著作，在分析财富不平等导致收入、政治、社会、教育、宣传、医疗和机会不平等方面，更是提供了连经济学家都叹为观止的丰富数据和资料。了解这些东西，掌握有关信息，是有关人员搞好国企改革设计应具备的一些主观条件。当然，在基本理论方面，马克思主义的公有制、国家和平等理论也不可少。凯恩斯也说过：“研究思想的历史是解放思想的必要前提。”政治局有集体学习制度，国资委等政府部门也可酌情仿效，以扩充决策的知识基础。

　　（三）要发扬群众路线优良传统。

　　政府部门要在信息公开透明的前提下，组织社会各方面力量就新一轮国企改革的指导思想、方法、方案、政策预后和社会效果开展广泛讨论，收集各方面的观点和建议，去芜存菁，集中正确意见。这方面国资委已有一些安排，如指出深化改革“要加强调查研究，深入了解实际情况。要充分听取企业、基层、企业负责人包括全社会方方面面的情况和建议” 。但国资委也应当拿出“干货”来组织研讨，与社会利益攸关各方形成良性互动。否则，在明显的信息不对称情况下，有关讨论则难以取得实质性效果。在公开性方面，国资委不宜只“开小灶”，要学习制定《劳动合同法》时广泛深入征求全社会意见的方式，真正面向全社会“开大灶”。为此，应制定相关实施办法。

　　（四）要强化党中央权威。

　　首先，各级政府部门要严格按照党的十八届三中全会《决定》的要求发展混合所有制经济。在《决定》中要求“积极发展”的混合所有制经济，是有明确内涵的一种“多边关系”。不允许一些干部擅自把这种改革变成仅仅是私人资本、外资等进国企、买卖国资的“单边关系”。其次，各省、直辖市和自治区政府机构准备的国企改革方案，均应在中央全面深化改革领导小组批准国务院国资委【等机构制定】的国企改革方案后，经校正、“对表”和上级国资委等批准后方可实行。省、直辖市和自治区以下政府机构的国企改革方案以此类推。各级地方政府既要对本地区国企改革的“具体问题具体分析”、酌情处理，又不得违反原则、各自为政、自以为是、违反党纪搞“抢跑”、“乱跑”。目前，要坚决制止一些地方、部门重新出现在国企改革上抢时间、赶进度、高指标、行政施压的“大跃进”苗头，一防乱改革坏事，二防有人借机谋求私利的腐败现象大量发生，三防个别人政治投机。习近平已指出，“该中央统一部署的不要抢跑，该尽早推进的不要拖宕，该试点的不要仓促推开，该深入研究后再推进的不要急于求成，该得到法律授权的不要超前推进”。改革中对国企特别是对中央企业要继续加大支持力度。中纪委也设了新机构着力监管党政机关、国企。那种擅自抢先确定“国有资本持股比例不设下限”，或“对国有资本的持股比例不设限制”等削弱国企的错误的政府行为必须制止、问责，“徙木立信”，防群起效尤 。中纪委也要配合中央全面深化改革领导小组，着力加强国企改革方面的政治纪律督查和反腐败，并建立快速反应机制，切实维护改革的纯洁性和声誉。

　　（五）要以维护、发展社会主义经济平等为基准，结合国家调控经济需要，统筹制定调整国企股权结构的分类标准体系，严守调整国资、国有股权、出售部分国企的底线，依法在有进有退之间实行“机动灵活的战略战术”，但战略目标和检验标准应该是加强国企、国资。

　　国资(包括城乡集体经济资产)是社会主义经济平等最重要的压舱石。必须依宪法规定，在调整国资、国企股权的结构改革中维护、增强国资(含国有股)在经济全局的主导作用。要以维护、发展社会主义经济平等为基准，整合国资、国有股权调整的其他标准，如国资委已经提出的国家安全、经济控制(“经济命脉”、“关键领域”)、产业引导和科技进步(“支柱产业和高新技术产业”)标准等，形成既能够保障国家为公共利益控制经济，又能够维护、增强经济平等的科学标准分类体系。要知道，标准不搞好，压舱石少了、轻了，甚至被搬别人家里去砌墙了，极易翻船。

　　毫无疑问，目前国资委已提出的四类国企划分标准多少都有些道理，其中有的标准也多少有一些依据。但要害是它们片面强调了减少国企、国资(包括国有股)的取向，迷信或夸大了非公有资本、分散股权结构在国企改革和国企完善现代企业制度上的作用。它们没有充分体现出维护、增强经济平等的大方向，也就等于抽掉了中央要求通过国有经济改革等举措“加强”国企、促进“共同富裕”的改革灵魂。相反的，这些划分标准更多是模仿了西欧国家私有化时的标准，即把一个缺乏科学性、难以掌握、可松可紧的橡皮筋式的“国家要不要控制作为判断基准”，这样就不可避免地为某些干部随心所欲买卖国企、“尽可能降低”国资、国有股权比例提供了机会。并且，由于这些划分标准中暗含的都是买卖国企、国资和降低国有股权比例的“单边关系”，极大地淡化了国企、国资对外发展“交叉持股”的中央决策。面对如此改革设计，你若再采用国资委干部制定的“国家控制论”基准去争论，那么，由于国内、国际经验千姿百态、变化无穷，一万年也说不清。如在法国，右派上台，控制一星半点即可;左派上台，控制多一点点好!价值观不同，辩论就出不来统一结论，而权力控制的改革却可能已经败坏了改革的初衷。

　　所以，必须以经济平等基准来扬弃“国家要不要控制……(的)判断基准”。并且，要重新考量、改造由此衍生的旧的四类国企功能划分标准。但改造国资委四类划分标准的工作很复杂，需要方方面面的专家参与。这里的初步建议是：

　　——第一类划分(“涉及国家安全”)可以保留，因为此范围内国企(公司)必须“独资”。但是，传统的国家安全概念是不是应再扩展一些?如铁路、粮食和水、矿等资源类企业，难道就不属于国家安全范围了?有的国企或产品、服务，今天不属于国安范围，但明天却可能入围。所以，这个安全概念问题确实还需要组织各方面专家(包括军队的专家)重新深入研究。已有研究者指出，应该在习近平总书记说的“总体国家安全观”指导下，重新定义国企“涉及(的)国家安全”范围。目前，这种“总体国家安全观”已经囊括了政治、国土、国防、社会、经济等11类安全，且具有广泛性、灵活性、等级性、动态性和可调性。由此，有关方面在考虑金融类国企改革时，在银行等金融机构是否涉及国家安全的问题上，也应该慎重再三，重视其保障“总体国家安全”的广泛意义。

　　——第二、三类划分(“国民经济命脉”、“支柱产业和高新技术产业等”)范围的国企则应允许在独资、绝对控股、相对控股之间酌情选择，要以独资、不是“尽可能降低”的绝对控股方式为首选，特别是在母公司一级。并且，废除原“尽可能降低国企股权比例”的政策取向，转而采用各国企在保持国资绝对控股、相对控股的底线上，根据具体需要决定如何保持、适量降低或增加国有股权比例的灵活政策。但凡是能够高配国有股权的国企，就没有必要去刻意低配，以至于错误地让利、让权于私人或外商。国有优质资产则应列为出让的禁区。另外，由于“国家安全”概念有必要再调整，这里的所谓“国民经济命脉”、“支柱产业和高新技术产业等”概念也需要定义为具有广泛性、灵活性、等级性、动态性和可调性的概念。同时，由于这些领域的一部分国企必不可免的涉及国家安全，所以，在考虑这些国企的股权结构配置时，应酌情将其与“总体国家安全观”挂钩，也将“安全”列为在它们中配置国有股权的决定性因素之一。

　　——废除第四类划分(“国有资本不需要控制”)及相关政策取向(该事涉及面广大，下面单独分析)。

　　——国资委还应就以上各类国企发展“交叉持股”的重要问题尽快做出规定。要在发展“交叉持股”中适当实行“对等原则”，彻底废除国企、国资改革的“单边主义”。

　　以上建议如能成立，将增加相当一部分国企、国资、国有股权和国有净利润的保有数量，且发展前景看好，有利于增强经济平等，促进可持续的公平性增长和发展。

　　（六）要废除国资委“国有资本不需要控制并可以由社会资本控股的国有企业，可采取国有参股形式或者全部退出”的第四类划分和政策规定。

　　这种划分、规定可能涉及现存的大部分国企，需要专门提出。废除它的主要理由如下：第一，如前所述，“不需要控制”一语的含义最不明确，既难操作，也容易被唯利是图者利用。第二，这种划分后果很严重。按学术界的一般看法，在现有15.9万多家国企中，属于国资委现划为第一、第二、第三类领域的国企并不多，就是在大型企业里也不多，其余约15万家左右国企都可能因为是“国家不需要控制”的“四类分子”，最终被直接出售或成为国资“参股”企业，社会影响面太大，特别是对大量工人的影响将是更为严重的。第三，这种划分使国有资产流失几率上升。私人控股这些企业后，有关机构管理分散在这么多企业内的少量“参股”国资，“交易成本”将非常高，因信息不对称而发生大面积国资流失的腐败问题更难避免。另外，确如人说，给大量已经转由私人控股的这些企业保留一点国资“参股”，有什么必要吗? 第四，按照国企、国资应当“控制经济不平等”的新基准也应该废除这个“四类分子”划分。按照新基准，除在市场和产业结构变动中被自然淘汰、重组的那些国企、国资外，根本就不应该再违反市场公平，用行政命令去减少国企、国资数量，甚至是把它们卖给私人，增加新的被剥削者和经济不平等。所以，应当中止将国资下降到无足轻重的“参股”水平的政策，中止全资出售所谓“不需要控制”但却是好的、比较好的及能搞好的国企的政策。相反，国资委要按照中共中央的即定决策，制定出好政策，允许、支持和鼓励这些国企在市场竞争中“优胜劣汰”，发展壮大。至于某些国企存在这样或那样的问题，“改革”而非“消灭”就是了。私企和外企等存在的问题并不少，现在不也是在享有这种“待遇”吗? “加强”国企，“凤凰涅槃”， “第四类国企”不例外。

　　（七）要对国企与其他性质资本“交叉持股”制定科学的“双向考核”标准，防止有人把“交叉持股”变成私人、外资等“单向持股”国企。

　　要依据中央关于全面深化改革的《决定》对政府、国企发展“交叉持股”实行“双向考核”。第一，要考核国企在“交叉持股”中“引进来，走出去”的双重业绩。即不仅要考核国企招商引资(股)是否“加强”了国企、国资作用，也要考核国企对外单位参股、扩大了国有经济影响力、控制力的业绩。第二，要对国资委引导、鼓励和支持国企发展“交叉持股”的作为进行同样内容的“双向考核”。实行国企改革问责制。要批评、纠正一些干部、国企管理层只管国企引进了多少非公有资本，而不管不问国有资本在外面进入了多少私企、外企等非国有企业的单向行为。【当然，恰如一些资本家所提示的，国资进入私人企业也需要掌握一定的“发言权”、“控制力”，谨防“肉包子打狗一去不回”。】

　　（八）要制定引导、促进和鼓励非公有制经济等单位引入国有资本等发展混合所有制经济的政策。

　　政府要“一碗水端平”，要像抓国企改革一样来力促此事。有关方面(如发改委、国资委、财政部和统战部等)应要求中华全国工商联拿出有关政策性建议，在支持、引导和鼓励非公有制企业与国企“交叉持股、融合发展”方面发挥积极作用，并安排有关部门帮助实施。工商联要配合政府监督政府和企业落实有关举措。发展混合所有制经济的“交叉持股”就是要统筹兼顾、机会均等，不能搞成“剃头挑子一头热”和机会不平等。

　　（九）要结合完善国家治理机制，切实增强工会等社会组织参与国企改革的作用，扩大改革的政治参与。【要消除改革由少数“精英垄断”的现象。】

　　要总结经验，结合当前国企改革新情况和落实群众路线的要求，依照《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国工会法》、《中华人民共和国劳动法》及相关配套法律法规，制定增强工会、职工代表大会作用的新方案。违法违规者必究。目前，领导层有不少资本家的全国工商联在参与国企改革上已是名声在外，其制定的落实“非公36条”建议可以经国务院要求政府职能部门执行，并复以所谓“第三方”身份监督政府执行。相比之下，工会、职工代表大会却几乎在国企改革上是悄然无声、难有作为。而在过去的国企改革中，这两个工人阶级的组织也比较无力。西方学术界分析过类似问题，颇有启发。在他们那里减持国有股、出售国企和放松市场管制时，惹出很多麻烦，英国政府镇压工人也很血腥，但压而不服，常常事与愿违。在探讨“改革为什么会偏离理想”时，有学者发现重要原因之一是，“在很多国家，权衡政策的依据是精英们的偏好，而不是偏重于穷人利益的成本—效益原则。……由此而进行的政策改革也可能会出现偏差。这些是真正的政治上的失败”。怎么办?一是改革决策要避免忽视穷人的利益，二是要发挥利益攸关者(包括穷人)，特别是有关社会组织的重要作用(所谓“市民社会”的作用)。结合中国情况通俗地说，就是改革决策和实施要走群众路线，不能由要政绩的干部、要权利的经理、要利润“最大化”的私企业主和巧舌如簧的“代理人”这些“精英”垄断。国企改革如此，运作国企改革等全面改革的国家治理机制亦如此。只有在党的领导下，通过政府和国企干部的努力，同时通过工会、职工代表大会依法动员、组织广大工人群众积极参加国企改革，才有利于最大范围的集思广益，并形成监督干部和企业管理层的基础性制衡机制，配合中纪委防止、减少和处理改革中出现的腐败现象，真正给全面完善国家治理引进一支有组织的工人阶级生力军。所以，新一轮国企改革的机制设计，要与完善国家治理机制相结合，切实依法增强包括工会、职工代表大会在内的社会组织的协商和协同作用及很重要的工人监督国企改革的作用。这样做对于进一步改善国企内部的收入分配关系和劳动关系也是必要的。

　　（十）为长远计，要抓紧研究制定《中华人民共和国国有资产法》，以规范人大、政府之间的委托—代理关系为重点，加快完善国有资产委托—代理制度。【建议中央全面深化改革领导小组在2015年选择部分省市，就当地政府关于国有企事业单位改革的方案提交人大接受审议、质询等展开试点工作。同期，也要进一步完善、强化全国人大对政府关于国有企事业单位改革方案的审议机制。】

　　2008年颁布的《中华人民共和国企业国有资产法》重点是规范政府和非金融类国企的关系，但人大、政府间的委托—代理关系依然如故，简单划一，缺乏制衡，实质上并没有完成国有资产委托—代理链条的改革。人大只是通过常务委员会听取和审议有关国资的工作报告进行监督，其审议所需要的信息、专业性、时间和监督力有限，面向全民的公开性也严重不足。在这些方面应该结合国情学习发达资本主义国家的经验。当前完善国有资产委托—代理关系的重点应是规范人大和政府之间的委托—代理关系，并由此推动继续完善政府—国有企事业单位关系的改革。人大应成立国有资产委员会。要实行由政府向人大负责的国有资产管理经营报告制度，并列入人大的法定议程，接受人大的审议、质询和弹劾。按照发达国家的成熟经验和惯例，政府关于国有企事业单位改革、国资转让和减持比例等的方案也应提交全国人大接受审议、质询，并向全民公开。【建议中央全面深化改革领导小组考虑安排具备一定条件的部分省市于2015年在这方面开展有关试点工作，积累经验，积极探索国有企事业单位的改革、发展新机制。哪怕是一时间作用有限，这也将是一种有价值、有前途的改革创新。总比多年来的不作为和坐而论道好。另外，同期也要现行制度框架内进一步完善、强化全国人大对政府关于国有企事业单位改革方案的审议机制。全国人大、国务院等也应拿出在上海干“自由贸易试验区”的精、气、神来支持这项工作，以完善改革开放的决策机制，发展社会主义民主制度，积极推动国家治理体系改革。】

　　以上十条建议，原则上也适用于金融类国企。其基本精神是，“加强”国企，主要通过“交叉持股”形式发展混合所有制改革是一种选择，但必须重视保护、增强国有资本的主导地位和控制力，而不是相反的“尽可能降低”它。私人资本非常在意控制力、发言权，还在“两会”、媒体、论坛和工商联嚷嚷个不停，凭什么各条战线的国有资本就不呢?

　　在一些国有事业单位(如学校、医院和研发单位等)发展混合所有制经济更要小心谨慎。既没有必要在该领域广泛推行“混合经济”模式，更要为相关改革设定双重底线，即不仅要以保持国有资本主导力、控制力为底线，还要以提高而非降低均等的公共服务质量为底线。公共服务部门的事业单位改革要有利于改善中低收入者的生存和发展状况，而非是促使其恶化并使少数人发财致富。

　　“在凤凰涅槃中浴火重生”的国有企事业单位、国资应当更为强大。如是则维护和增强了经济平等的基础，再辅之以税收(如增加直接税比重)、转移支付和包括社会保障在内的社会福利制度改革等等，才能为在社会主义初期阶段实现可持续的公平增长和“共同富裕”创造更多的物质条件。也唯有如此，再加上其他政策和机遇的配合，才有利于中国走出一条有社会主义特色的民富国强之路，以区别于所谓“欧美模式”和一些发展中国家“私有化+自由化+反福利国家+两极分化+经济稳定差(或停滞、或危机)”的老路。(完)