| 【说明：原文8万字左右，在《管理学刊》分期发表。为方便计，网络版已删除全部参考文献和众多注释等，并补入了一些新近的内容。全文有序言和六个部分，本版为序言部分，编用时适当简略。】
党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定 》（以下简称“改革《决定》”）发布之后，发展混合所有制经济中“国企怎么改”，体制内、外意见纷呈，已经影响到国企改革取向。择其主要的政策性观点展开讨论，对于坚持国企改革的社会主义方向具有重要意义。
体制内部，如源自财经办、财政部的某些负责人，特别是后又出自国务院国资委的一种主导意见是，“目前国有资本一股独大的现象较为普遍，许多企业经营机制没有得到真正转换。……（所以）‘要进一步推进公司制股份制改革，更多地引入非公资本参与国有企业改制重组和重大项目建设，探索混合所有制经济实行企业员工持股。’”在这种价值判断和政策取向下，纲举目张，国资委提出除极少数国企需要国有独资外，其他大多数国企都要以“国有资本一股独大”为改革对象。为此，要“大力支持各种非公资本特别是民营资本参与国有企业的股权多元化改革”（也包括外资和各种基金等“社会资本”）；要“尽可能降低国企股权比例”；要通过国有股“尽可能降低”的股权结构来“促进国有企业进一步完善公司治理结构内部运行机制”。同时，以“国家要不要控制作为判断基准”，相当一部分国企“可采取国有参股形式或者全部退出”。（作者补充：经济学界一些人早就在反对“国有资本一股独大”了。如2001年2月28日中新网报道，“吴敬琏教授称，在当前国有经济改革过程中，‘一股独占’、一股独大’是要解决的两个主要问题。”再如， 2005年1月24日《证卷时报》报道，“厉以宁指出，‘一股独大’应该形成多股制衡。国企改革应该严格按照现代企业制度的要求来做。”他这种表达遇到的问题是，按照公司法，现代股份制企业，包括中、外私营企业并非是排除控股者“一股独大”的。另外，直到2014年4月下旬，“国务院推80项目引民资”时，也在非常明确地鼓励私人资本等进行“独资”建设营运，并没有忌讳所谓的私人资本的“一资独大”或“一股独大”。最近的是2014年6月“根据国务院办公厅安排并经委领导批准，6月20日上午，经济体制综合改革司孔泾源司长出席中国政府网在线访谈，就国务院批准的我委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》作深入解读。”在这次具有重要政府背景的解读中，孔泾源博士十分荒唐的继续该喊反对国企“一股独大”，而他的真正主张是“要大力发展民营经济，民本经济是基础和主体。”他与吴敬琏持同一极右翼立场，公开反对宪法关于公有制为主体、国有经济为主导的内容。这种人能够代表国务院办公厅和国家发改委吗？)
国资委这种主导意见的核心，就是要求在独资国企之外的股份制国企中“尽可能降低”国资、国有股的比例，通过引入大量中、外非公资本等在国企中形成高度分散的股权结构。这种改革在逻辑上对应的要求，就是要在国企中“尽可能扩大”中、外非公资本，特别是私营企业（“民营企业”）的资本、股权比例。而根据《公司法》各类股份制企业均“按照股东持有的股份比例分配”原则，国资委的这种股份制改革取向，同时也就是要求“尽可能降低”国资、国有股收益，“尽可能扩大”各种非公资本、股权的收益。与此同时，那些国家不需要控制的国企，国资将仅仅“参股”（有什么用？）或“全部退出”即出售或“关停并转”。
出自体制内尤其是国资委系统的其他各种具体说法还有：国企的国有资本、股权（对应的是净资产）可以降到 “20%以下”。还有什么“对于我们（央企的国有）股份，没必要拿手里”，“民资参股中石化无比例限制”，政府可学撒切尔的 “私有化”做法，对国企只持“黄金股”甚至这种股权也可以放弃；发展混合所有制经济可以“创造了多少千万富翁，亿万富翁，他们都高兴”等等，不一而足。当然，也有国资委的干部指出，发展混合所有制经济不能发生国有资产流失，“混合所有制经济不能为混合而混合，不能混到最后把国有资本混没了”。
国务院发展研究中心一干部则提出，14.5万多家国企中“13万多家国有企业其实绝大部分都不是在基础行业，大部分在一般加工行业和商贸行业”，这部分“中小国有企业完全没有必要去绕一个弯子搞混合所有制，彻底的民营化”。这种观点，与国资委“国有资本不需要控制并可以由社会资本控股的国有企业，可采取国有参股形式或者全部退出”很可能是大同小异，差别仅在“弃甲曳兵而走，或百步而后止，或五十步而后止”。
另外，一些省政府也陆续出面宣示，国企改革进度严厉限时，除极少数国企外“其他国有企业……国有资本持股比例不设下限”；或干脆标明本省。“国企改革最大的亮点，是……对国有资本的持股比例不设限制”；甚至还有干部别出心裁地表示，“国有股权低于50%的，不参照国有企业管理”；今年国企混合经济改革招商引资1000亿，可谓是“大出大进”，气吞牛斗。但是，他们那里也有纠结。如广东省一干部既表态“省属国有企业……国有股权出让不设下限”，又表示“广东国企改革的亮点在立足‘增量’改革，不采取出让现有产权的做法”。（作者补充：在以上这些政府的宣示之后，据上海市、南京市的国资委网站信息显示，2014年7月7日上海市委书记韩正对当地国资委做出了有节制的指示，“通过流动平台，使部分高度市场化和竞争性领域的国有企业，公开、透明、有序地实现国资退出。”同日，南京市常务副市长刘以安则以激进的态度对当地国资委发出指示，要国企“坚定不移的退出一般竞争性领域，修订完善国有企业发展混合所有制的实施方法”。刘以安完全把中共中央关于竞争性领域的国企实行平等竞争、“优胜劣汰”、“加强重点”的决策抛弃了。他这是在重复宣扬2011年1月1日《21世纪经济报道》上“宪政”派经济学人吴敬琏伪造的中共十五大决策，即所谓“国有经济要缩小范围，从一般竞争性领域退出。”其实，迄今为止，中央政府方面也没有使这种内涵不清的“一般竞争性领域”成为政策性用语，且学术界也没有给出一个权威定义，并指出什么是相对应的“特殊竞争性领域”。更为重要的是，如果不论优劣，不论社会财富分配的公平性，强制性地拿“竞争领域”为标准去定时、定点清除国企，这在理论上是荒谬的，在政策上是非常有害的，对国企工人、干部也是不公平的。一个真问题是：中共中央并没有说竞争性领域的国企不论状态如何，最终都要或部分私有化。一些地方政府凭什么托大，硬要这样做？他们就不担心中纪委哪天会开始大规模调查新一轮国企改革中一些党政官员违反“政治纪律”，各自为政，脱离中央路线“抢跑”，以至于造成严重社会恶果的事情？另外，至2014年8月6日的媒体报道，在“积极探讨”名义下已经有北、上等14个省市“抢跑”出台了各有千秋的国资国企改革意见，一些大国企在自行其是，有的国有控股银行也摩拳擦掌、跃跃欲试。某些媒体和专家，一天到晚上窜下跳、信口开河、煽风点火，企图制造绑架国企改革的负面舆论。国企改革颇有点再次沾上“大跃进”的味道了。各地、各行业的国企改革该不会是“人有多大胆，地有多大产”了吧？）
中华全国工商联领导人也趁势造势，借发展混合所有制经济之名，在国家媒体上批评“国有资本一股独大”使私人资本参加国企改革的积极性不高，为私人资本索取国企的“控股权和发言权”，以实现私人资本的“一股独大”更大。他就不担心读者“以子之矛，攻子之盾”？
美国前财长保尔森则建议，“最好的办法就是加快改革，加大对私有领域的重视，减少对国有企业重视，让政府在经济领域少做，私有部门多做”。有的外资金融机构也表示，中国的国有股权分散化改革，应把绝大部分资产划给社保基金（当“第二国资委”？），重点是消除现国资委的“管理权”和消除“党管干部”，“央企可以分拆，中石化一分为二，中石油一分为四”。
不过，仔细考量一下，就能发现这些与中央改革《决定》貌合神离的说法是大有问题的，如意识形态偏见、逻辑混乱、“双重标准”、“抢跑”、主观主义、“老子（政府）天下第一”等等。大概，正是由于这些说法、做法有问题，就是在国资委内部也围绕发展混合所有制经济问题发生了“激烈争论”。如2013年年底，一位国资委干部就说，发展混合所有制经济“要采取哪些措施？当前争论很激烈，包括前几天的全国资产管理工作会议，争论也很激烈。……总结以往的改革经验教训，国有企业国有资本在混合所有制中经常是弱势地位，混到最后国有经济没有了，这显然不是我们要坚持的一个政策取向和目的”。另外，社会上的争论也已经开始了。有争论很好。本文要着重指出的问题是：
第一，国资委确定 “国资一股独大”为重点改革对象，系师出无名。在该政策取向下，国资委对安排国企与其他企业发展“交叉持股”的多边关系缺乏政策行动，只重视非公有资本进国企的单边关系，这也与改革《决定》发展“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济”内容有明显差异。（作者补充：迄今为止，无论在国务院批准的国家发改委关于2014年的改革安排文件中，还是在国务院国资委的试点央企意见、十多个地方政府已出台的国企改革意见和全国工商联的文件中，及在主流媒体上，都没有见到关于如何推进（或接受）国资进入私营企业、外商投资企业，且赢得发言权甚至是控股权等的改革安排。由此可见，改革《决定》中关于发展各类企业“交叉持股”的决策有变味、扭曲、落空的现实危险。人们不禁要问：出现这种反常现象的原因是什么？能改么？）其实，即是要在一些国企中酌情调整资本构成或股权结构、完善法人治理结构和现代企业制度，是没有必要拿被污名化的 “国资一股独大”做文章的。“国资一股独大”并不是国企的什么弊端。1999年OECD制定的《公司治理结构原则》在承认大股东、小股东差别和强调保护小股东权益的前提下，就没有把消除“一股独大”作为建立良好的公司治理结构以增强企业经济活力、提高企业经济效益的必要条件。在改革《决定》中，也没有“国资一股独大”的提法，自然也就没有关于它的价值判断，更没有要求在很多国企中“尽可能降低国企股权比例”，通过建立高度分散股权结构（亦即净资产结构）来完善治理结构和现代企业制度的政策要求。进一步看，国企改革是为了“加强”国企。为此，审时度势，“有所为有所不为”，在一些方面降低一些国有股比例是有利于国企发展和改革，有利于利用民间资金和外资。但是，不问青红皂白，给大多数国企扣上 “国资一股独大”帽子，并以此为由鼓励在这些国企中一味降低国资、国有股比例，大量引入中外私人资本，却存在“削弱”国企，及“在一片改革声浪中把国有资产变成谋取暴利的机会”的可能。因为，利润跟着资本走。谁在国企资本构成中占的比例大，所得利润就多。国企中的国资“尽可能减少”、大部分国有股甚至是“黄金股”都可以放弃了，此时谁能富，且还能够“加强”国企、国资吗？而从法理上看，消除 “国资一股独大”就不可能再有国有控股企业了。古人云，过犹不及。所以，这种“改革”并不符合中央关于“国企不仅不能削弱 而且要加强”的精神。国资委（和其他有关部门）反 “国资一股独大”的错误“卫星定位”需要纠偏。另外，在反“国资一股独大”的政策取向下，国资委等单位对改革《决定》提出发展“交叉持股”的混合所有制经济主旋律缺乏研究、宣传和政策支持，这不利于落实中央关于发展混合所有制经济的决策，容易使改革异化为中、外私人资本等入股国企的“单边行动”和“单边关系”，对国企和国资产生“挤出效应”。（作者补充：近期“股权结构均衡化”也成为了反对“国有资本一股独大”的一个理由。它其实是反对“国资一股独大”观点的一个变种。如2014年5月交行董事长牛锡明教授表示，“交行作为上市银行，在股权结构上已均衡化与多元化，具有混合所有制经济特征，下一步将深化混合所有制改革试点，不会造成国有资产流失。”“目前银行业虽已有混合所有制之名，但尚未达到混合所有制之实，离充分市场化、商业化的现代商业银行运行机制尚有差距。” 资料显示，交行只是国有股相对控股的股份制银行。财政部作为交行第一大股东，仅持有26.5%的股份。但是，中国银行外部监事、全国政协委员“梅兴保认为，虽然国有大型银行从股权形式上均为国有股、外资股、民营资本组成的混合所有制，但国有股独大的问题仍然突出，真正的混合所有制的运行机制尚需做实。”这种人是不是还希望银行的国有股应当减少到26.5%以下呢？但是，按照公司法只要有国有控股者，就有“国有股独大的问题”。“存在就是合理的”。这种人怎么就是不反对国内外私人资本绝对控股的各行业的那些“现代企业”，就是盯着国有控股企业、国有股不依不饶，表现出“选择性反一股独大”的片面性呢？历史和现实都证明，原因肯定不是这类“精英”知识少、“智商”低，而是在他们这些不正常的、违背常识的“改革”主张背后，肯定有不正当的利益驱动和特殊利益集团的谋划。简单说，就是企图谋求国有控股银行的高管阶层和私人资本的利益最大化，且二者狼狈为奸。子曰：“巧言令色，鲜仁矣。”）
第二，在非金融类、金融类的国有及国有控股企业200万亿元以上总资产及巨量利润的盘子中，大量引入中、外私人资本调整国企资产结构或股权结构就是调整财富、收入分配结构，且直接触及3千万左右国企职工的就业岗位、工资、福利、生活预期和数千万家属，影响巨大，事关民生、可持续的公平增长和政治大局，且影响国防安全和国家竞争力，牵一发而动全身，弄偏了鸡飞蛋打。这里，如果再加上政府还要在3千万人的事业单位中发展混合所有制经济（如公立学校、医院等的股份制改造），所谓以“国资一股独大”为对象的股权改革影响力最后有多大，就不待说了。经过20多年的发展，现在许多国企的股权结构已经多元化，甚至在中央、地方国有控股上市公司这些主力军内部非国有股权已占压倒性优势。如果在此基础上，进一步让很多国企的国有资本、国有股权都 “尽可能降低”，甚至弄到政府持“黄金股”或放弃“黄金股”的极端水平，那么，这些国企相应比例的净利润肯定也就属于在企业股权（或净资产）上占大头的非国有投资人了，这会扭曲国企的目标、行为和功能，减少财政取自国企净利润的收入，使社保基金难以继续得到来自国资的有力支援，对增强政府公共服务能力和建设社会福利制度产生负面影响。同时， 2014年初中石化引资发展混合所有制经济的行动已再次表明，由于大型、特大型国企引资规模巨大，且需标配“战略投资人”，在这些方面的优势确实非欧美跨国公司莫属，私人企业则难免要自惭形秽、力不胜任了。如此一来，在外资已在大多数工业行业中占多数资产控制权的局面下，还需要在国民经济重要行业的大国企中引入多少外资，这就事关国家经济安全等问题了。另外，国企肚子里的中、外私人资本越来越多，还将进一步扭曲国民收入分配结构。即在资本收入占国民收入比重已较大的情况下，进一步改变资本及收入构成，加大其中的非国有资本（大部分属于私人）比例和所得，同时缩小国有资本比例和所得，从而既将进一步提升已高达0.76的财富差距（财富基尼系数），也将进一步加剧因私人资本收入增加而拉大的收入分配差距。那种继续出售许多不在国民经济关键领域的国有企（事）业的行为，则能够进一步放大这种“马太效应”（即“富人愈富，穷人愈穷”）。而在这种局面下，宏观经济稳定、效率和生产率将受到负面影响，经济增长的公平性和可持续也将遭到破坏，并产生广泛的社会影响和政治影响。进而，对处于竞争性领域，特别是与大国博弈密切相关那些国企来说，由于国有净资产、净利润的制度性削减，还可能产生企业融资复杂化和成本上升（如增加银行贷款会增加利息支付）的新问题， 这可能导致企业与对手（如欧美跨国公司、国内大中型私人企业）竞争时处于不利地位。而一旦这些企业处于不利的市场地位，外部非国有投资者准备进入和已进入的资本都可能发生转向，从而加剧国企的经营困难。另外，他们也有可能利用这种机会进一步增资扩股，增加控制权或收购国企。
第三，“一股独大”是“普世标准”，通行全球，包括通行国内私企、外企和港澳台企等，属于中性范畴。有的领导干部和机构（包括全国工商联）单单在国企中反对被矮化﹑丑化的 “国资一股独大”，对其他性质的企业私人资本“一股独大”，则或视而不见、听而不闻、默不作声，或视为天经地义，帮它们要求对国企的控制权，这种“双重标准”不科学，要不得。统计数据证明，全世界的企业，包括的中国私营企业，其中大部分都是“一股独大”的家族企业。全世界500强企业中有40%由“一股独大”的家庭所有或经营。但这种现象并不涉及好或不好的价值判断。例如，这种家族企业并非不能实行职业经理人制度，并非不能建立所谓现代公司治理结构或企业制度。德国宝马（BMW）是家族公司，难道它不现代、没有国际竞争力？日本企业集团在家族控股时期是如此，后来则是法人股尤其是金融机构“一股独大”。从法理上看，如非特殊协议等规定，无论哪种性质的股份制企业，没有“一股独大”者根本就不能成立。全世界这种“一股独大”的股份制公司多如牛毛，难道治理结构都不好，唯有那种没有“一股独大”的凤毛麟角的“现代企业”独立寒秋？其实，就是在2014年上半年国家发改委向私人资本首推的80个大中型基础产业项目的政策设计中，不是也在引导、支持和鼓励他们搞比“国资一股独大”更厉害的私人资本“独资”等经营方式吗？所以，以“国资一股独大”不好为名来批评、改革“国企”完全没有科学性可言，不是“普世标准”。另外，政策鼓励私人资本“独资”经营，并让“一股独大”（甚至是私人独资公司和个体户的“一资独大”）主导的私人经济部门来“改革”据说也是“一股独大”（和“一资独大”）主导的国企，并要国企向其学习，这些做法是不是有自相矛盾和忽悠之嫌疑呢？改革要“一碗水端平”，不要厚此薄彼、机会不均等。
第四，股权分散祸、福难说，不存在 “普世标准”。在良好的公司治理结构下，“一股独大”或股权相对分散的公司都可以有效运行。学理上并不认为，分散的股权结构，或单单一个什么样的股权结构就能够保证建成合理的法人治理结构。经济学分析和国际经验证明，就是以高度分散股权结构为基础的 “职业经理人制度”下，经理们也可以轻易利用信息不对称扭曲公司治理结构和侵犯股东权益，甚至收买董事会成员，实现“内部人”控制。安然公司们的欺诈丑闻与华尔街 “经理资本主义”掀起的全球金融风暴，就是证据。至于股权结构分散到什么程度，及是不是越分散越有利于建成有效的法人治理结构，或反过来说，是不是股权越集中就越好，则根本就不是一个正确的提问方式，也不存在“普世标准”。实际上各国法人治理结构是受到股权结构之外多种因素（如政治体制、法律、融资结构、人事、文化等）影响的，且起点和路径依赖相异，各具特色。如果有人不顾国情，盲目迷信、模仿美、英的那种股权分散模式（美、英也有股权集中的大型家族公司等），甚至是迷信撒切尔的私有化“改革”，只能是画虎不成反类犬，要犯颠覆性错误。什么股权结构好？通行做法如买鞋：合足就行。其实，在“完善现代企业制度”的政策议程中，完善公司治理结构和法律环境，及选择合适的经理人可能都比一味追求股权分散化更有现实意义。
第五，发展混合所有制经济，要坚持社会主义方向，在宏观层面以维护、发展社会主义经济平等为基准，围绕“国有企业不仅不能削弱，而且还要加强”的中心点来设计、展开，不能使它蜕变成“单边关系”，让一些特殊私人资本集团“在一片改革声浪中把国有资产变成谋取暴利的机会”。“加强”国企、国资可以维护、增加全社会的经济平等，增加有效需求，促进增长、发展和稳定。国资（和城乡集体经济资产）是社会主义经济平等最重要的压舱石。它们在国民财富分配上明显限制了少数私人利益集团暴富的空间，抑制了财富和收入基尼系数高攀，有利于实质平等。所以，调整国企股权结构必须维护国资的主导作用，这是符合宪法基本原则的。国资委要以维护、发展社会主义经济平等为基准，改造、整合国有股权调整的其他分类标准，如国家安全、经济控制（“经济命脉”、“关键领域”）、产业引导和科技进步（“支柱产业和高新技术产业”）等，以形成既能够保障国家为公共利益控制经济，又能够维护、增强经济平等的新标准体系。发展混合所有制经济，“完善现代企业制度”，必须有利于进一步提高国企生产效率和国资配置效率，“加强”国企、国资。国际经验和经济学证明，增加平等公平能够促进增长、发展和稳定。分析全球金融风暴的经济学已经提示，“不平等的代价”沉重，降低了效率。这再一次证明平衡平等和效率的关系是必要和可能的。社会主义市场经济在这方面有条件比资本主义市场经济做的更好。
发展混合所有制经济时，如何在国企中配置国有股（或净资产比例）是一个核心。“牵一发而动全身”。其基本思路应该是：根据社会主义初期阶段市场经济和实现经济平等（如“共同富裕”）的要求，既允许多种经济成分（包括混合所有制经济成分）共同发展，又要通过加强国企、国资来控制住私人资本等的影响范围（如限制财富和收入两极分化，及“阶级差别”等）。所以，在制定非金融类、金融类国企的混合经济改革方案时，要尽可能在大多数国企中实行保留国资、国有股优势或适时增强国资、国有股优势的基本原则。即使改革导致某些领域国企、国资数量一时间减少了，也应当做到国有资产保值增值，国有经济整体力量得到增强。为此，要坚决制止减持国资、国有股无底线的政策取向，及“尽可能降低”国资、国有股比例（如“国有资本持股比例不设下限”）的政策取向。同时，还要鼓励各地方公共服务领域和竞争性领域国有中小企业发展壮大，而非再搞“一卖了之”。国资委主张的国资、国有股配置和国企是否出售要以“国家要不要控制作为判断基准”是有漏洞的。因为，这种标准没有体现出中国特色社会主义的经济平等要求，其中根本就没有要求“国家控制”经济不平等的丝毫内容，而是照搬了西欧私有化中的橡皮筋标准。其它如“分量”标准，或 “考虑……完善治理结构和机制需要多个战略投资者”，则也有很大的自由裁量空间，缺乏科学性和可操作性。一些地方政府在国企改革上自搞一套，“抢跑”，应当制止、问责。改革要加强党中央权威，严肃党纪。
第六，“在凤凰涅磐中浴火重生”的国有企（事）业单位、国资应当更为强大。如是维护和增强了经济平等的基础，辅之以税收（如增加直接税比重）、转移支付和包括社会保障在内的社会福利制度改革等，才能为实现可持续的公平增长和“共同富裕”创造更多的物质条件。也唯有如此，加上其他政策和机遇的配合，才有利于中国走出一条有社会主义特色的民富国强之路，以区别于所谓“欧美模式”和一些发展中国家“私有化+自由化+反福利国家+两极分化+经济稳定差（或停滞，或危机）”的老路。
简言之，今天我们要坚持正确的国企改革方向，对于那些似是而非的国企“改革”意见及将产生的“对谁有利”的结果，需要深入讨论，认真辩析，谨防其误导国企改革，发生颠覆性错误。“从伟大到渺小就一步之差”。
本文意在抛砖引玉。其由六部分内容组成：一、国有控股上市公司中非国有股权及所得利润已占大部分；二、“尽可能降低”国有股扩大“马太效应”；三、增量、存量改革的可行性辨析；四、“一股独大”是“普世标准”；五、关键是端正国企改革方向；六、十项政策性建议。
（未完待续，作者是国家发改委经济体制与管理研究所研究员） | 
