春节回家，谈养老丨改革开放以来养老政策的变迁

龙翔五洲

春节回家，谈养老丨改革开放以来养老政策的变迁[color= ] 小雨/编
来源：破土首发　 2016-02-02 06:46 　 点击:693次　

【破土编者按】春节回家，又要面对年迈的双亲，又要面对养老问题。然而，这个看起来很正常的问题真的是自然而然、必然面对的吗？本文梳理了改革开放以来才被称之为“问题”的养老政策变迁，这一项项看似越来越完善的政策，却表现出政府越来越不想担负养老的社会责任。养老，如果仅仅依靠政策来调节，而不改变社会关系的实质，也就永远会是一个问题。

人口老龄化是全球性的问题，但中国是世界上唯一一个人口老龄化过亿的国家，并且，进入老龄化社会的步伐十分急速。2020年，中国老龄人口将达到2.4亿，占总人口的16%左右。预计到2050年，中国老龄人口将达到4.8亿，占总人口的35%左右，也就是说，到那时每三个人中就有一位是老年人，中国将成为重度老龄化国家。

养老，被国企改革制造出的问题

1982年，十二大将计划生育确定为基本国策。政府颁布通知，向独生子女家庭60岁以上老人每人发一定的补助来解决养老问题。

1984年10月，中共中央十二届三中全会发布《中共中央关于经济体制改革的决定》之后，国有企业改革全面展开，要求企业独立核算、自负盈亏，这一改革对中国养老保障体制的影响非常大。国有企业之间原本的大统筹关系开始瓦解，新老企业之间养老负担的不均衡问题,部分老企业无力承担退休职工养老责任等问题迅速显露。

为了解决这些问题，国家开始在一些市、县进行养老保障费用的社会统筹试点，即在统筹区域内的企业之间，按照“以支定收，略有节余”的原则，确定养老金的支出比例，由政府指定的劳动部门负责养老金的统一收缴、发放。这一改革的实质，是在统筹区域内的企业之间实施养老保障费用的转移支付，因此能够在一定程度上缓解不同国有企业之间养老负担不均衡的问题。

1991年6月，在试点的基础上，国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，明确宣布实行养老保障的社会统筹。社会统筹体制开始在全国范围内逐步推行，统筹层次大多集中在市、县两级。

1993年十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，正式拉开了城镇职工养老保障政策改革的开端，力图建立多层次的社会保障体系，规定按照社会保障的不同类型确定其资金来源和保障方式，城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合。

企业职工养老保险制度改革的试点阶段始于1995年。1995年3月，国务院下发《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，提出改革方向是实行社会统筹与个人账户相结合。由于不同部门之间在一些问题上存在意见分歧，改革同时提供了两套不同的具体操作方案，并允许地方自由选择甚至适当修改。

1996年发布的《中华人民共和国老年人权益保障法》规定，国家建立健全家庭养老支持政策；国家通过基本养老保险制度，保障老年人的基本生活；地方各级人民政府和有关部门应当采取措施，发展城乡社区养老服务。

1997年到2003年，养老政策的城镇统一

1997年7月，国务院发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，决定建立统一的城镇职工养老保障制度，已经实行的两套方案向新的“统账结合”方案过渡。统一后方案的要点是：全国统一按职工工资的11%建立个人账户，其中个人缴费逐步从4%提高到8%，其余部分由企业缴费划入。企业缴费率由省级人民政府确定，一般不得超过企业工资总额的20%。《决定》还要求对养老资金的管理实行收支两条线，逐步实现养老金的社会化发放。

1998年8月，国务院又发布了《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，对政策实施进一步调整。主要内容包括：将原来11个行业的行业内养老统筹移交给地方(省、直辖市)管理；提高统筹层次，实施省级统筹;养老金的差额缴拨改为全额缴拨，并实施养老金社会化发放。

2000年12月，《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》提出完善社会保障体系的总目标是：建立独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。

2003年10月，十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系。《决定》对于农村养老问题也提出了方向性的要求，即农村养老保障以家庭为主，同社区保障、国家救济相结合，有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度。

2005年，“双轨制”质疑声伴随着的制度建立

2005年12月，《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》正式发布，明确了在企业职工基本养老保险领域的主要任务。“从2006年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11％调整为8％，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户。”“基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1％。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。”

2005年左右，中国养老保障体系初步建成——中国第一层次的社会基本养老保险覆盖范围已从国有企业和城镇集体企业职工，扩大到其他所有制企业职工。第二层次的企业补充养老保险从无到有。（社会保险包括社会基本养老保险、企业补充养老保险、个人商业养老保险）

与此同时，在一系列的调整进程中，不同企业单位的职工养老金差距逐渐显现。截至上世纪80年代末，此前全国企业、机关、事业单位职工退休的基本养老金（即基本退休费）计算方法是一样的，不因所在单位类别而有明显差别。资料显示，1990年企业、机关、事业单位退休职工基本养老金全国年人均额分别为1607、1715、1771元。到了2005年全国企业单位退休职工人均基本养老金为8565元（714元/月），而同期的机关和事业单位则分别为17633和16147元（1469和1346元/月）——企业退休职工的人均基本养老金水平仅为机关事业的一半。

鉴于上述情况，2006年6月，经国务院批准从2005年度开始连续三个年度上调，并从2008年起再连续提高三年且其幅度高于前三年。2005年至2015年，国务院每年宣布上调企业养老金，年均涨幅平均10%，已连续11年。

2012年3月，养老金并轨制——对机关事业单位工作人员实行和企业职工一样的基本养老保险制度，在全国“两会”上引起代表委员们的关注和热议，对养老体制进行改革、取消养老金“双轨制”的呼声高涨。

（接下页）

龙翔五洲

2013年，“以房养老”及双轨制并轨

2013年12月，人社部确定养老金双轨制并轨方案。2014年12月，机关事业单位养老保险制度改革方案经国务院常务会议和中央政治局常委会审议通过。

此外，在2013年，国务院正式提出“开展老年人住房反向抵押养老保险试点”，开始推进“以房养老”。多部委和专家在闭门会议上达成了延长养老保险15年缴费年限的共识。三中全会决定公布了“渐进式”延迟退休年龄政策。

其中，《关于加快发展养老服务业的若干意见》，提出“开展老年人住房反向抵押养老保险试点”，推进“以房养老”，即房屋产权拥有者，把房子抵押给银行、保险公司等金融机构，后者每月给房主发放固定资金，房主去世后，其房产出售，所得用来偿还贷款本息。

当年还推出的包括《中华人民共和国老年人权益保障法》修订版、《养老机构设立许可办法》、《养老机构管理办法》等。

2014年新农保和城居保制度合并实施

2014年2月，《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》公布：到“十二五”末，在全国基本实现新型农村社会养老保险（新农保）和城镇居民社会养老保险（城居保）制度合并实施，并与职工基本养老保险制度相衔接；2020年前，全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度。年满16周岁(不含在校学生)，非国家机关和事业单位工作人员及不属于职工基本养老保险制度覆盖范围的城乡居民，可以在户籍地参加城乡居民养老保险。城乡居民养老保险继续实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式。个人缴费标准统一归并调整为每年100元至2000元12个档次。城乡居民养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，并支付终身。基础养老金由中央确定最低标准，并将建立正常调整机制。

2014年也是《关于加快发展养老服务业的若干意见》落实取得成效最多的一年。这一年国家陆续推出30多项养老产业政策及指导意见，影响较大，涉及有土地、金融、专业人才培养、养老机构、社区、居家、行政审批、管理、外资介入、医养结合、社会力量介入、政府购买服务，标准化等方面，基本覆盖了养老产业所需的方方面面。

2015：并轨实现，延迟退休政策拟渐进

2015年，养老金改革动作频频，养老保险“双轨制”实现并轨，养老基金确定进行市场化投资运营，商业养老保险有望获政策支持，延迟退休也有了落地时间表。

今年1月14日，国务院下发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，多年来备受诟病的养老保险“双轨制”成为历史。根据《决定》，改革后，基本养老保险费由单位和个人共同负担。单位缴纳基本养老保险费的比例为本单位工资总额的20%，个人缴纳基本养老保险费的比例为本人缴费工资的8%，由单位代扣。从各地情况看，均按照此规定执行。《决定》还提出建立职业年金制度。机关事业单位在参加基本养老保险的基础上，应当为其工作人员建立职业年金。单位按本单位工资总额的8%缴费，个人按本人缴费工资的4%缴费。4月6日，国务院办公厅印发《机关事业单位职业年金办法》，作为《决定》的配套举措，对于机关事业单位职业年金的发放、转移、领取等方面做出明确规定。

今年8月23日，国务院正式印发《基本养老保险基金投资管理办法》，由此，养老金的投资渠道大大拓宽，投资范围包括银行存款，中央银行票据，同业存单；国债，政策性、开发性银行债券，信用等级在投资级以上的金融债、上市流通的证券投资基金，股票，股权，股指期货，国债期货等等。

2015年10月26日至29日，十八届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，提出积极开展应对人口老龄化行动，弘扬敬老、养老、助老社会风尚，建设以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系，推动医疗卫生和养老服务相结合，探索建立长期护理保险制度。全面放开养老服务市场，通过购买服务、股权合作等方式支持各类市场主体增加养老服务和产品供给。

《建议》提出：完善职工养老保险个人账户制度，健全多缴多得激励机制。实现职工基础养老金全国统筹，建立基本养老金合理调整机制。

《建议》还提出，全面开放养老服务市场，通过购买服务、股权合作等方式支持各类市场主体增加养老服务和产品供给。

备受争议的“出台渐进式延迟退休年龄政策”，也被纳入十三五规划建议之中，引发支持和反对不同意见，反响强烈。

2015年12月2日，由中国社会科学院人口与劳动经济研究所及社会科学文献出版社共同主办的《人口与劳动绿皮书:中国人口与劳动问题报告No.16》发布会在北京举行。该报告建议,延迟退休可分“两步走”：2017年完成养老金制度并轨,取消女干部和女工人的身份区别,将职工养老保险的女性退休年龄统一规定为55岁。从2018年开始,女性退休年龄每3年延迟1岁,男性退休年龄每6年延迟1岁,至2045年男性、女性退休年龄同步达到65岁。对于居民养老保险的退休年龄改革方案,报告建议居民养老保险的退休年龄从2033年开始每3年延迟1岁,直至2045年完成。

人社部社会保障研究所所长金维刚12月9日在一个论坛上表示，人社部正在制定的延迟退休政策是一份比较稳妥的方案，大约每三年提高一岁。该方案的基本原则是：小步慢走，逐步延长退休年龄，同时在延长退休年龄之前建立缓冲的机制，尽量减少退休政策调整带来的影响。

12月10日，人社部发言人李忠表示，延迟退休将采取“小步慢走，渐进到位”，即每年只会延长几个月的退休年龄，同时提前向社会预告，给公众以心理预期。